Propuesta de lege ferenda desde el Derecho civil a la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de responsabilidad medioambiental[*]

THE SPANISH ENVIRONMENTAL RESPONSIBILITY LAW: A PROPOSAL FROM PRIVATE LAW FOR LEGISLATIVE REFORMS

Luis Corpas Pastor

Universidad de Málaga

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I. Introducción

La conservación y mejora del medioambiente podría tener un encaje jurídico propio y diferente de su articulación únicamente a través de instrumentos de derecho público, por más que esta sea la visión imperante en la actualidad, como parece desprenderse de la regulación de la responsabilidad medioambiental a través de la Ley 26/2007 de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental (en adelante, LRM).

Ello es debido a la multiplicidad de bienes jurídicos «de titularidad múltiple −tanto individual como colectiva−, que abarca» (Simón Yarza, 2012, 158) y que son objeto de protección por el ordenamiento en relación con el medioambiente.

El derecho medioambiental puede considerarse como una disciplina jurídica con entidad propia, diferente del derecho administrativo propiamente dicho; ya que el concepto derecho medioambiental engloba aspectos jurídicos tanto de derecho público como de derecho privado. En este sentido, «la conceptualización del derecho al ambiente es un desafío que corresponde asumir con valentía a la doctrina y a la jurisprudencia» (Delgado Piqueras, 1993, 54), dado que se trata de «una materia interdisciplinaria y de contenido complejo», donde el Derecho civil siempre ha estado presente, cuyos primeros planteamientos «fueron civiles (arts. 590 y 1908 Cc)» pues existe una «utilidad medioambiental de las instituciones de Derecho civil» (Llodrà Grimalt, 2008, 21-23).

Siguiendo a esta autora, la utilidad medioambiental del derecho civil es claramente incardinable en tres divisiones concretas del mismo, como son el derecho de la persona, el derecho de obligaciones, tanto en cuestiones de las obligaciones en general, como algunos aspectos de formación del contrato, o tipos de contrato con relevancia ambiental, el incumplimiento y la responsabilidad civil extracontractual por daños al medio ambiente, aspecto del cual se afirma que es el que «más se ha tratado en Derecho del medio ambiente»; así como los derechos reales (Llodrà Grimalt, 2008, 21-23). Remitimos decididamente al estudio pormenorizado que realiza esta autora sobre las diferentes especialidades del derecho de propiedad, las modificaciones en su contenido, la alusión a sus límites externos, relacionados con la «función social que éste cumple», límites por interés público (arts. 390, 553.1 y 2, 589 CC y otros en leyes especiales) o particular (basados en las relaciones de vecindad y en las servidumbres), así como el Registro de la Propiedad, a la que se refiere como «oficina de información ambiental» poniendo como ejemplo la utilidad de la publicidad mediante nota marginal anotada en la escritura de que un suelo está «contaminado» y las implicaciones que ello tiene para ulteriores adquirientes «puesto que la transmisión del título no exime de las obligaciones contraídas», con una reflexión final sobre la protección jurídica del derecho de propiedad particular como «protección indirecta del medio ambiente» donde la autora realiza una cuidada revisión doctrinal sobre las inmisiones, la acción negatoria y la cesación como medios «para corregir las actividades contaminantes que dañen o pongan en peligro intereses particulares» y, aludiendo a la tutela sumaria prevista en la LEC, con la que estamos plenamente de acuerdo.

En línea con este planteamiento, no es de extrañar que el medioambiente goce de protección, la cual incluye la exigibilidad de responsabilidad cuando se transgrede, pues la Justicia antropocéntrica no puede ni debe excluir a los recursos naturales «del debido status jurídico» de protección, extrayendo «de tal valor y de su construcción jurídica el deber inexcusable del respeto por la vida, lo que podría comportar hasta el reconocimiento de derechos […] a sus integrantes». Esto es, por extensión, «los demás elementos del mundo natural que proporcionan la base de la vida» (Parejo Alonso, 2015, 46-47). Por eso no es de extrañar tampoco que el derecho a un ambiente saludable (concretamente, el «acceso a un medio ambiente limpio y sostenible») haya sido recientemente reconocido dentro de los derechos humanos universales (ONU, 2022) en tanto en cuanto se trata de una expresión de la dignidad, que expresa el derecho fundamental que tienen todas las personas, amparado por el art. 10 de la Constitución Española (en adelante, CE) y reconocido al más alto nivel dentro de los derechos humanos, que «comporta una exigencia […] de buen uso y aprovechamiento de tales recursos, preservando los equilibrios básicos de los sistemas ecológicos» que demanda el «principio de responsabilidad con la naturaleza» (Parejo Alonso, 2015, 46-47).

En nuestro derecho, la responsabilidad medioambiental es compatible actualmente con la reparación de daños civiles ocasionados a consecuencia de la producción de daño medioambiental a tenor de lo previsto en el art. 5 de la LRM, pese a dejarla fuera de su ámbito. De hecho, el art. 5.2 LRM especifica que «los particulares perjudicados a que se refiere el apartado anterior no podrán exigir reparación ni indemnización por los daños medioambientales que se les hayan irrogado», de lo cual parece extraerse el corolario de «quien contamina paga, pero quien la sufre no cobra» (Llamas Pombo, 2010, 58) que reproduce la aguda crítica al régimen de responsabilidad administrativa por los daños medioambientales y la obligación de reparar tales daños en la forma prevista en la LRM; de la cual se afirma que «sigue sin existir en el cuerpo normativo estatal una ley reguladora del medioambiente que reconozca el derecho del particular a ser indemnizado por el mal causado por la contaminación que ha sufrido» (Martí Martí, 2007). Opinión quizás derivada de una lectura crítica (y algo apresurada, en nuestra opinión) de este precepto pues, si bien esa es la dicción literal de dicho art. 5.2 LRM, lo hace en relación a daños medioambientales «en la medida en la que tales daños queden reparados» bajo las previsiones de la LRM. De hecho, dicho apartado 5.2 in fine afirma textualmente que el responsable del daño medioambiental «que hubiera hecho frente a esa doble reparación podrá reclamar del perjudicado la devolución o la compensación que proceda». Por tanto, no tiene origen en la LRM que quien sufra el daño medioambiental «no cobre», sino que quien contamine pague, pero «no pague doble»…

Con respecto a su regulación a través de la LRM en la que su Preámbulo conecta el derecho a disfrutar de un medioambiente «adecuado como condición indispensable para el desarrollo de la persona», anudando así dignidad y necesidad de protección del medioambiente basada en la obligación de «utilizar racionalmente los recursos naturales y la de conservar la naturaleza», con la obligación a la reparación del daño causado «con independencia de las sanciones administrativas o penales que también correspondan» cuando se incumpla la obligación de uso racional de los recursos naturales y de conservación de la naturaleza, el art. 5.1 LRM especifica que «se regirán por la normativa que en cada caso resulte de aplicación» las acciones por lesiones causadas a las personas, a los daños causados a la propiedad privada, pérdidas económicas u otros daños patrimoniales que no tengan la condición de daños medioambientales; «aunque sean consecuencia de los mismos hechos que dan origen a responsabilidad medioambiental». Todo ello en consonancia con su Preámbulo, en el que se afirma que se separa la responsabilidad medioambiental «de la responsabilidad civil clásica en la que los conflictos entre el causante del daño y el perjudicado se dirimen en sede judicial».

Por otra parte, existe un debate doctrinal muy profundo, que comenzó en la sociedad estadounidense alrededor de los años setenta del siglo pasado, que supuso una toma de conciencia colectiva sobre los efectos de la contaminación en la salud del ser humano, en concreto, sobre el uso de determinados pesticidas y otros productos químicos, denominado «ambientalismo» (Sustein, 2006) que conlleva la necesidad de la evaluación medioambiental en términos de análisis coste-beneficio en la toma de decisiones ejecutivas o políticas, sobre la reducción racional de riesgos, tomando en consideración parámetros científicos desde el punto de vista de la toxicidad (pero de toxicidad científica, no sobre meras especulaciones carentes de dicha base científica), presentando curvas «lineales» y «sublineales» de toxicidad de ciertas sustancias, «relaciones de umbral» en las que no existe peligro, siempre que la dosis se encuentre por debajo, y las «relaciones supralineales», donde la respuesta a la dosis excede de la proporcionalidad o las «relaciones en forma de u», como la de ciertas sustancias químicas (nutrientes esenciales, vitaminas, o flúor, por ejemplo, con efectos beneficiosos en dosis bajas, acoplados con efectos tóxicos en dosis altas); pero también del análisis de parámetros científicos sociales aparejados de morbo-mortalidad, en relación con los beneficios monetizados derivados de la regulación normativa medioambiental (Sustein, 2006).

Desde este punto de vista, qué duda cabe que el derecho a gozar de una calidad del aire y del agua, a la biodiversidad y la prevención de la contaminación, la conservación y protección de los recursos naturales compartidos, como los océanos, ríos y bosques, y del patrimonio ecológico común y que deben ser gestionados de manera sostenible; son claramente tributarios de su regulación por instrumentos de derecho público. Sin embargo, no es menos cierto que existen otros bienes personales, tales como salud, integridad e incluso dignidad de una persona, u otros derechos patrimoniales de contenido más tangible, como puede ser el derecho de propiedad, que son susceptibles de menoscabo por efecto de la alteración del medio ambiente y, por tanto, de repararse o compensarse por quien contamina, mediante la indemnización a los particulares damnificados.

De antiguo, doctrina consolidada defendía el papel que la jurisdicción civil tiene en la protección medioambiental (Auger Liñán, 1988, Conde-Pumpido, 1989). Así, la jurisdicción civil puede presentarse como un «medio complementario de protección ambiental» porque «nada obsta para que los intereses y derechos de índole privada que están también afectados por una posible degradación del medio ambiente, puedan ser protegidos ejercitando acciones civiles» (Conde-Pumpido, 1989, 30) pues cuando se actúa civilmente en la protección de los derechos e intereses privados, resultan «beneficiados los intereses colectivos del medio ambiente» (Auger Liñán, 1988, 111). Estos postulados, aplicados al derecho sustantivo civil, los comparte el Tribunal Supremo. Así se recoge en la STS 26 noviembre 2010 (FD 6º), cuando afirma:

El art. 590 CC sirve de marco para proteger el medioambiente en las relaciones de vecindad, ya que constituye el núcleo que permitió con posterioridad el desarrollo de la teoría de las inmisiones; se trata de un precepto genérico, que resulta efectivo porque la técnica utilizada en el mismo, la remisión a la legislación administrativa, facilita su adaptación a las necesidades de cada momento. Al no establecer directamente sanciones, sino únicamente los supuestos de hecho de la prohibición de lesión ambiental a las propiedades vecinas, debe completarse con lo dispuesto en el art.1908 CC.

El art. 590 CC contiene el supuesto de hecho consistente en la construcción, instalación y montaje de toda una serie de obras, artefactos y fábricas, junto a la cercanía de una pared. Ahora bien, ello no se ha interpretado por la jurisprudencia en el sentido restrictivo que pretende la parte recurrente. La doctrina ha repetido ya desde antiguo que no es preciso que la pared sea ajena o medianera, sino que se aplica a cualquier zona colindante o próxima, llegando a decir algún autor que «la pared por sí sola no cuenta». Actualmente se entiende que la proximidad se determina en función de la influencia que ejerza una finca sobre otra.

Es de señalar que el Tribunal Supremo no cede la jurisdicción civil en «asuntos administrativos» cuando de la acción de cesación se trata, al amparo del art. 590 CC. Esto es, como afirma la STS 26 noviembre 2010, que «la remisión a las normas administrativas efectuada en el art. 590 CC no implica que se produzca una ‘huida’ al derecho administrativo de toda la materia de las relaciones de vecindad por implicar la falta de competencia de la jurisdicción civil», recordando, entre otras cuestiones, que la «sentencia de 10 abril 1957, que declaró la ilicitud de un pozo negro construido junto a una finca, se apoyó en el art 590 CC. La sentencia de 27 octubre 1988 manifestó que la litigiosa era una cuestión estrictamente civil porque estaba regulada en el art. 590 CC […] Y ello porque cuando el art. 590 CC remite a los reglamentos reguladores de la actividad que está causando un daño a las propiedades vecinas, no está transformando la norma civil en norma administrativa, sino integrando en el ordenamiento civil los criterios para la calificación de la actividad que genera las inmisiones» (STS 26 noviembre 2010).

Doctrina consolidada se pregunta si hubiera sido mejor potenciar los instrumentos propios de la responsabilidad civil clásica «que tanto parece despreciar la norma» para adecuarlos a las «peculiaridades del daño ambiental» (Llamas Pombo, 2010, 59). Más adelante concluye que «el llamado ‘daño ambiental’, que en realidad no es sino un daño a la persona o al patrimonio de ésta, derivado de la contaminación de algún elemento integrante del medioambiente, es siempre un daño de caracteres muy peculiares (despersonalizado, o anónimo, masivo, ‘inevitable’, continuado cuando no es permanente o progresivo, económicamente grave…). En algunos casos es ‘puramente económico’, y en otros casos una verdadera tragedia personal» (Llamas Pombo, 2010, 105).

En nuestra opinión, es precisamente la protección penal o administrativa expresa del medioambiente que se desprende de la LRM, la que hace pasar su protección civil casi de forma desapercibida. Sería deseable una reforma de la LRM que precisara cómo abordar la reparación de los daños a los particulares irrogados como consecuencia de la inobservancia del deber de protección del medio ambiente, pues la declaración de responsabilidad civil se ve dificultada con frecuencia por la necesidad de probar la concurrencia del mecanismo de imputación subjetivo que le es propio a la responsabilidad aquiliana, y sobre ello, se afirma de antiguo que «en materia de daños ambientales, son muchos los supuestos en los que no es posible probar la culpabilidad o ilicitud de la conducta, pues el agente causante de los mismos puede escudarse en el cumplimiento de la normativa medioambiental protectora, en que tiene y cumple con todas las autorizaciones administrativas para el ejercicio de la actividad, o en que la Administración no ha detectado, en las posibles inspecciones realizadas, ninguna anomalía o incumplimiento» (Lozano Cutanda, 2008, 172). Nuestro Tribunal Supremo ha declarado que tales autorizaciones administrativas no eximen la responsabilidad por los daños (patrimoniales) irrogados a particulares, que tienen todo el derecho del mundo a pedir una indemnización por responsabilidad civil extracontractual, cuando de inmisiones nocivas se trata (STS 12 junio 2008): «El ordenamiento jurídico no puede permitir que una forma concreta de actividad económica, por el solo hecho de representar un interés social, disfrute de un régimen tan singular que se le autorice para suprimir o menoscabar, sin el justo contravalor, los derechos de los particulares, antes por el contrario el interés público de una industria no contradice la obligación de proceder a todas las instalaciones precisas para evitar los daños, acudiendo a los medios que la técnica imponga para eliminar las inmisiones, como tampoco excluye la justa exigencia de resarcir el quebranto patrimonial ocasionado a los propietarios de los predios vecinos», con cita de la STS 12 diciembre 1980.

En línea con lo expuesto, el propósito de este trabajo es poner en valor la importancia del derecho civil en el régimen jurídico medioambiental, pues los daños personales y patrimoniales como consecuencia de la alteración del medio ambiente son posibles, a la vez que difíciles de reparar en ocasiones, debido en parte a que los efectos de la contaminación (y probablemente el cambio climático subsiguiente) suelen ser de lenta evolución y difíciles de probar bajo parámetros jurisdiccionales estrictamente civiles.

1.1. El medioambiente

Resulta un buen punto de partida acercarse al concepto de medioambiente a través de su definición por la Real Academia Española (RAE) como «conjunto de componentes físicos, químicos, y biológicos externos con los que interactúan los seres vivos», la cual parece excluir a las personas de dicho concepto. Pero, englobadas como «seres vivos» que se relacionan interactuando con el medioambiente, en nuestra opinión, las personas están también involucradas en el mismo.. Por lo tanto, si bien, en principio, el medioambiente es un sistema externo a los seres vivos, claramente las personas pueden producir alteraciones en dicho sistema y, a su vez, el medioambiente puede afectar a las personas. En esta interacción, en lo que a las personas nos interesa, podemos identificar por un lado la parte que contamina y, por otro, la que sufre un daño por dicha contaminación.

De todas formas, la definición de medio ambiente es difícil, debido fundamentalmente a que existen «distintas disciplinas jurídicas que lo intentan delimitar», junto con otros factores, tales como «la constante evolución» a la que se somete una interacción evidente entre el «desarrollo económico, el deterioro ambiental y la propia concienciación del mismo por el ser humano»(Aviñó Belenguer, 2015, 33-34). Así, «un sector doctrinal relaciona el concepto del medio ambiente con todos aquellos aspectos vinculados con el hombre, incluida la cultura o el patrimonio histórico (punto de vista amplio) […] Otros autores relacionan el concepto de medio ambiente con todos aquellos factores que fomentan un adecuado desarrollo físico, emocional y estético del hombre respecto de la naturaleza, incluidos, por ejemplo, aquellos factores naturales que pueden contribuir al goce o disfrute de los bienes de la naturaleza, como el silencio o la tranquilidad, o la calidad de vida, aunque «el concepto de medio ambiente hay que definirlo desde una concepción estricta, comprensiva del conjunto de elementos naturales (agua, suelo y aire) y organismos vivos que determinan las características de un lugar»; siguiendo las prescripciones del art. 2.1 LRM (Aviñó Belenguer, 2015, 33-34).

No es de extrañar, por tanto, que el concepto jurídico de medioambiente haya sido objeto de concreción por parte del Tribunal Constitucional, en la STC 102/1995 (BOE núm. 181, de 31 de julio), definiéndolo como:

el conjunto de circunstancias físicas, culturales, económicas y sociales que rodean a las personas ofreciéndoles un conjunto de posibilidades para hacer su vida. […], en pocas palabras, el entorno vital del hombre en un régimen de armonía, que aúna lo útil y lo grato. […] comprende una serie de elementos o agentes geológicos, climáticos, químicos, biológicos y sociales que rodean a los seres vivos y actúan sobre ellos para bien o para mal, condicionando su existencia, su identidad, su desarrollo y más de una vez su extinción, desaparición o consunción (FJ 4º).

Por su parte, el Tribunal Supremo también alude a este concepto en su STS 2 febrero 2001, cuando afirma:

Por ambiente, entorno o medio, se entiende la sistematización de diferentes valores, fenómenos y procesos naturales, sociales y culturales, que condicionan en un espacio y momento determinados, la vida y el desarrollo de organismos y el estado de los elementos inertes, en una conjunción integradora, sistemática y dialéctica de relaciones de intercambio con el hombre y entre los diferentes recursos. Un ambiente en condiciones aceptables de vida, no sólo significa situaciones favorables para la conservación de la salud física, sino también ciertas cualidades emocionales y estéticas del entorno que rodea al hombre (FD 5º).

1.2. La responsabilidad medioambiental y su régimen jurídico

En relación a la LRM de 2007, doctrina consolidada afirma que «desde la vertiente del Derecho español, en el plano judicial, el reconocimiento de la doctrina de la responsabilidad objetiva se remonta ya al año 1943. No obstante, aunque la nueva Ley de Responsabilidad Medioambiental pudiera calificarse, por una parte como un avance demasiado tardío, por otro lado, es cierto que a través de sus garantías de cobertura de daños a terceros y la aceptación de la responsabilidad objetiva aunque no absoluta, puesto que, como sabemos, el operador puede exonerarse de responsabilidad en los supuestos que se enumeran, se ha dado un indudable paso adelante» (Viguri Perea, 2009, 371-373).

Sin embargo, para comprender el régimen jurídico de la responsabilidad medioambiental actual hay que tener en cuenta la evolución histórica de la responsabilidad civil en este campo, que ha estado enfocada principalmente en asegurar la justicia social mediante la efectiva reparación de daños (Marques Sampaio, 2017, 63-162). Partiendo de que «los daños medioambientales son de naturaleza social y transcienden del ámbito particular del patrimonio lesionado» (Fernández Aparicio, 1999, 1117), no es de extrañar que la protección del medioambiente se realice a través de instrumentos de derecho público y pivote sobre una responsabilidad de carácter objetivo, fundamentalmente. Esta responsabilidad objetiva había ido abriéndose paso a nivel transnacional, desde la Conferencia de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, de 1992, no ya desde la perspectiva europea, sino también desde la óptica del Derecho angloamericano y japonés (Viguri Perea, 2009, 371-373). Así, la LRM se basa en un modelo administrativista de responsabilidad objetiva e ilimitada a cargo de «quien contamina» y enfocada hacia una indemnidad real del medio ambiente, devolviendo los recursos naturales a su «estado original en el que se encontraban antes de producirse el daño» (Aviñó Belenguer, 2015, 75). A partir de la reforma operada por la Ley 11/2014, de 3 de julio, la responsabilidad medioambiental pasa a regular aspectos relativos a la obligación de constituir garantías financieras, y, en su caso, su carácter voluntario para aquellos operadores que no quedan obligados a su constitución. Además, dicha reforma da respuesta a la necesidad de elaborar un análisis de riesgos medioambientales, y los consiguientes costes asociados para ciertos operadores, entre otras modificaciones. A través de sus disposiciones finales, se modifican aspectos de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera y de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, a la par que se aclara el «carácter de legislación básica de protección del medio ambiente» que se otorga a la LRM y con ello, su carácter de mínimos en la competencia compartida con las Comunidades Autónomas en este ámbito, al amparo de lo previsto en el art. 149.1.23.ª CE). Esta reforma se plantea sobre la base de los principios de prevención y la máxima de «quien contamina paga», abarcando la restauración de recursos naturales dañados y sus costos asociados, sin considerar culpa o negligencia en una serie de actividades tasadas. Por lo tanto, serán los agentes contaminantes quienes tengan que afrontar el pago de los daños medioambientales que provoquen (y no las administraciones o el erario público).

Mucho antes, la precitada STS 2 febrero 2001, sostenía al respecto que «su regulación jurídica interna, habrá de tener en cuenta los principios rectores de: Realidad telúrica del llamado ecosistema. Solidaridad de todos los factores implicados, así como, de los entes territoriales en que se produce la opresión en ese medio y, cuya tutela jurídica que transita desde la política de prevención hasta la reparación de los ilícitos, funda la responsabilidad de sus autores y, encuentra dentro del Ordenamiento la adecuada tutela» (FD 5º).

En 2007, la LRM transpuso a nuestro ordenamiento la Directiva 2004/35/CE, de 21 de abril, en cuyo art. 3, establecía un ámbito objetivo doble: por un lado, debía aplicarse tanto a los «daños medioambientales» causados (o que sean inminentes) por cualquiera de las actividades descritas en su Anexo III, y por otro, a las amenazas inminentes y los daños causados a las especies y hábitats naturales protegidos por «actividades profesionales distintas» a las anteriores. En la Directiva se establece claramente una responsabilidad objetiva para ciertas actividades dañinas o potencialmente peligrosas para el medio ambiente, pero también una responsabilidad medioambiental subjetiva «por culpa o negligencia» del agente que desarrolle otras actividades distintas a las enumeradas en dicho Anexo III.

Cabe aclarar que las actividades a las que hace referencia el Anexo III de la Directiva 2004/35/CE, son las relativas a la explotación de instalaciones sujeta a un permiso (con remisión al Anexo I de la Directiva 96/61/CE, salvo las utilizadas en investigación, elaboración y prueba de nuevos productos y procesos), la gestión de residuos peligrosos y actividades relacionadas, los vertidos en aguas interiores superficiales y en aguas subterráneas, los vertidos o la contaminación de aguas superficiales o subterráneas, la captación y represamiento de aguas, todas ellas sujetas a autorización previa. Otras actividades recogidas en dicho Anexo III son la fabricación, utilización, almacenamiento, transformación, embotellado, liberación en el medio ambiente y transporte in situ, de sustancias y preparados peligrosos, productos fitosanitarios y biocidas; así como el transporte de mercancías peligrosas o contaminantes, la liberación atmosférica de sustancias contaminantes derivada de la explotación de ciertas instalaciones industriales. También incluye dicho Anexo III toda utilización confinada de microorganismos modificados genéticamente y su liberación intencional en el medio ambiente, su transporte y comercialización. Finalmente, se contempla en dicho Anexo III, el traslado transfronterizo de residuos dentro o desde la Unión Europea que esté prohibido o sujeto a autorización.

Parece extraerse, por tanto, que la responsabilidad medioambiental que dibuja la Directiva 2004/35/CE se configura ciertamente como objetiva, pero únicamente en relación a los daños y amenazas de daños medioambientales provocadas por las Actividades descritas en su Anexo III, pero no es así en cuanto a las amenazas inminentes y a los daños efectivamente causados «a las especies y hábitats naturales protegidos» debidos a actividades profesionales diferentes, cuya responsabilidad derivada del daño y del riesgo de provocarlo se configura de forma subjetiva. Es decir, siempre que se dé «culpa o negligencia por parte del operador» (González Hernández, 2012, 190).

Como hemos expuesto, la LRM es aplicable a daños y amenazas inminentes causados por actividades específicas e impone obligaciones de prevención, reparación y garantías financieras; incluyendo un régimen de sanciones de hasta dos millones de euros para infracciones muy graves. En su Preámbulo, afirma que no todos los recursos naturales están protegidos por esta ley, sino únicamente los «daños significativos» a las aguas, al suelo (incluyendo «los riesgos significativos de que se produzcan efectos adversos sobre la salud humana»), a la ribera del mar y de las rías y a las especies de la flora y de la fauna silvestres presentes permanente o temporalmente en España, así como a los hábitats de todas las especies silvestres autóctonas; excluyendo los «daños al aire» y «los daños a las personas y a sus bienes (salvo que estos últimos constituyan un recurso natural)». Es decir, protege el medio ambiente como tal.

Por su parte, el Real Decreto 2090/2008 de 22 de diciembre, de desarrollo parcial de la LRM establecía un régimen de reparación de daños medioambientales por el que los operadores que produzcan (o amenacen con ocasionar) daños o perjuicios a los recursos naturales, debían adoptar medidas adecuadas para prevenirlos o bien, para limitar o impedir mayores daños medioambientales una vez producidos; así como revertir a su estado anterior los recursos naturales dañados. Este Real Decreto se modificó, mediante el Real Decreto 183/2015, de 13 de marzo, con objeto de reducir las cargas administrativas y simplificar ciertos aspectos relativos a la garantía financiera establecida en el art. 24.3 LRM (Lozano Cutanda y Poveda Gómez, 2015), sobre la idea de la elaboración de los análisis de riesgos medioambientales que se sustituía «por una declaración responsable que deberán presentar los operadores que queden obligados a constituir garantía financiera y a llevar a cabo análisis de riesgos medioambientales» (González Iglesias, 2015, 182-183).

De conformidad con lo previsto en el art. 17 de la Directiva de 2004,, el ámbito temporal de exigencia de la responsabilidad medioambiental se establece de forma negativa (en treinta años como máximo desde que tuvo lugar la emisión, el suceso o el incidente que causó los daños medioambientales), como reza el art. 4 LRM, cuando dice que «la Directiva 2004/35/CE no tiene efectos retroactivos y no se aplica a: los daños causados por una emisión, suceso o incidente que se haya producido antes del 30 de abril de 2007; los daños causados por una emisión, suceso o incidente que se haya producido después del 30 de abril de 2007, cuando éstos se deriven de una actividad específica realizada y concluida antes de dicha fecha; ni a los daños, si han transcurrido más de  30 años desde que tuvo lugar la emisión, suceso o incidente que los produjo» (González Vaqué, 2006, 1-11).

Por su parte, el art. 2.2 LRM define como «daños» cualquier «cambio adverso y mensurable de un recurso natural o el perjuicio de un servicio de recursos naturales», provocados tanto directa como indirectamente. Paralelamente, se entiende como «daño medioambiental» aquellos cambios adversos significativos en la posibilidad de alcanzar o de mantener el estado favorable de conservación de recursos naturales (hábitat o especies, aguas, ribera del mar y de las rías, suelo). Esto incluye cualquier contaminación del suelo que suponga un riesgo significativo de efectos adversos para la salud humana o para el medio ambiente debido al depósito, vertido o introducción directos o indirectos de sustancias, preparados, organismos o microorganismos en el suelo o en el subsuelo (art. 2.1 LRM).

En cuanto al ejercicio de acciones indemnizatorias, se excluye expresamente su ejercicio «por lesiones causadas a las personas» (art. 5.1 LRM), especificando que «se regirán por la normativa que en cada caso resulte de aplicación» tanto las lesiones a las personas, como otros daños a la propiedad privada o daños patrimoniales diferentes a los medioambientales «aunque sean consecuencia de los mismos hechos que dan origen a responsabilidad medioambiental». Esta es una forma de exponer que la LRM asegura que cualquier daño al medio ambiente debe ser reparado a expensas del responsable que ocasionó dicho daño, evitando así que los costos de la recuperación recaigan sobre el Estado o las Comunidades Autónomas, es decir, sobre los ciudadanos. De esta manera, quien genere un daño medioambiental está obligado a repararlo. Pero si además causa daño en sus bienes jurídicos protegidos a los particulares, se aplicarán los mecanismos de responsabilidad civil pertinentes a cada caso.

La doctrina insiste que es en el orden civil, precisamente, «donde los particulares obtienen con mayor frecuencia una satisfacción de sus pretensiones indemnizatorias o de cese de la actividad perjudicial», pero bajo la premisa de que esté «perfectamente identificado su origen»; en este caso refiriéndose a la contaminación acústica (Ordás Alonso, 2017, 57).

Con anterioridad a la promulgación de la LRM, el Tribunal Supremo ya había tenido la ocasión de pronunciarse sobre los daños a particulares como consecuencia de la contaminación, por ejemplo, en la STS 2 febrero 2001, cuando señalaba como objeto de tutela la calidad de vida en agresiones medioambientales y como concepto indemnizable el «riesgo notorio» a desarrollar enfermedades incluso «sin llegar a ocasionar enfermedad somática objetivable» (FD 5º) y el perjuicio moral irrogado a quien soporta «la contaminación medioambiental intensa, masiva, continua y generalizada» (FD 4º), otorgando carta de naturaleza a la responsabilidad civil extracontractual derivada de tales daños y con fundamento en el «deterioro ambiental continuado» (FD 5º), tomando como mecanismo de imputación la creación de riesgo por parte de quien contamina. Así lo afirma cuando dice:

...no hay que olvidar que la contaminación medioambiental intensa, masiva y continua (además de generalizada al tratarse de emanaciones de polvo, humos, ruidos, quema por asfixia delos cultivos e imposibilita la cría de animales) supone un peligro latente para la vida de la población próxima por el riesgo notorio de llegar a desarrollar graves dolencias, como ha llegado a ocurrir […] y ello integra un claro perjuicio moral a quien lo soporta que debe ser indemnizado. (S.T.S. 16-1-89). El Motivo, habida cuenta las razones, incluso, de carácter sociológico y de protección de la Ordenación Universal al Medio Ambiental aducidas, precisa subrayar «ab initio» que, por parte de la Sala sentenciadora, se debían haber tenido en cuenta al evaluar el «quantum» indemnizatorio derivado de esa conducta transgresora, elementales deberes, incluso, subsumibles dentro de la órbita amplia de la responsabilidad aquiliana/extracontractual –ex art. 1902 C.c.-, por cuanto que los Tribunales, cuando fijan tras la ponderación de esa conducta negligente la cuantificación de los daños irrogados, han de contemplar esas circunstancias no sólo estrictamente jurídicas o de Derecho positivo emanadas tanto del Derecho Nacional como del Derecho Internacional e, incluso del Derecho Comunitario, sino las atinentes a los distintos elementos que cualquiera que sea su procedencia económica o profesional, cultural o sociológica, sean factores determinantes o coadyuvantes en la apreciación del hecho ilícito y, sobre todo, en la verificación de los resultados dañosos (FD 4º, STS 2 febrero 2001).

En estos casos, la jurisprudencia tiende a «prescindir de la culpabilidad o ilicitud de la conducta para declarar la obligación de resarcir los daños cuando se trata de actividades productoras de riesgo, reconociendo una suerte de responsabilidad objetiva o responsabilidad por riesgo» y lo explica con cierto reflejo utilitarista de la teoría redistributiva y las externalidades en el juego de la economía, donde el productor de daños ambientales cuenta con los mismos como parte del juego «suma cero», es decir, como un componente más de las utilidades en las que se traduce su actividad industrial lucrativa, pero con externalidades negativas, daños, que eventualmente son causa de resarcimiento a particulares «como una especie de contrapartida de la utilidad proporcionada por la actividad peligrosa» (Lozano Cutanda, 2008, 172). Es de destacar que, acertadamente, esta concepción objetiva de la responsabilidad por daños derivados de las actividades productoras de riesgo ha ido incorporando cierta producción normativa que establece un régimen de responsabilidad objetiva, tales como la Ley 25/1964, de 29 de abril (Ley reguladora de la energía nuclear), o la Ley 10/1998, de 21 de abril (Ley básica de residuos) y «el régimen jurídico establecido para los residuos tóxicos y peligrosos», vigente en ese momento (Lozano Cutanda, 2008, 172).. Hay que aclarar que esa misma forma de afrontar los daños producidos por actividades ciertamente peligrosas es el mantenido en la reciente Ley de seguridad nuclear (Ley 11/2023, de 8 de mayo). Por su parte, la nueva redacción del art. 4.1 de la Ley 12/2011 «delimita con mayor precisión el alcance de la responsabilidad (objetiva) del explotador de una instalación nuclear» que será responsable de los «daños a las personas y a los bienes, daños medioambientales, lucro cesante…), si se determina que tales daños han sido causados por un accidente nuclear ocurrido en esta instalación o debido a las sustancias nucleares procedentes de dicha instalación», incluyendo, como novedad, los daños acaecidos «en el transporte de las sustancias nucleares». El art. 7.2 de dicha Ley 12/2011, establece que para los transportes entre territorio español y el territorio de un Estado que no sea Parte del Convenio de París, el explotador de la instalación nuclear de origen o destino situada en territorio español será responsable «de los daños nucleares causados por aquellos accidentes nucleares que ocurran antes de que se hayan descargado del medio de transporte en el cual hayan llegado al territorio de dicho Estado que no sea Parte del Convenio de París o después de que se hayan cargado en el medio de transporte por el cual abandonen el territorio de dicho Estado que no sea Parte del Convenio de París, según sea el caso»; a diferencia de la legislación anterior, en la que «la responsabilidad quedaba circunscrita a los accidentes nucleares acaecidos en territorio español» (Mendoza Losana, 2023).

Tradicionalmente, en nuestro ordenamiento se han señalado diversas acciones civiles protectoras del medioambiente (Nieto Alonso, 2017), tales como la negatoria (destinada a evitar que se cause el daño derivado de «las actividades que causan perturbaciones ilegítimas potencialmente dañinas del medio ambiente») y que no necesita probar daño alguno, sino únicamente que la inmisión sea intolerable, la indemnizatoria (en el seno de la responsabilidad extracontractual derivada del principio general de indemnidad ínsito en el art. 1902 del código civil y transitando entre criterios culpabilísticos y la responsabilidad por riesgo o de creación de peligro que se concreta en un daño cierto).

Hay que aclarar que la indemnización de los daños y perjuicios «no se encuentra entre las pretensiones de la acción negatoria por varias razones: i) no existe regulación de la acción negatoria en nuestro derecho civil, por lo que cualquier configuración de la misma ha de hacerse teniendo en cuenta las leyes, los principios generales y la jurisprudencia consolidada; ii) la acción negatoria tiene una naturaleza preventiva del daño, mientras que la acción de responsabilidad civil es eminentemente reparadora», distinguiendo perfectamente entre la acción de tutela preventiva pura ex art. 590 CC (donde no es preciso la prueba del daño) de la tutela reparadora, «indemnización de daños y perjuicios», basada en la producción de un daño en cosa ajena, sobre los presupuestos de los arts. 1902 y 1908 CC (Aviñó Belenguer, 2015, 201-202). Otras acciones civiles, también protectoras del medio ambiente (Nieto Alonso, 2017), son la de responsabilidad civil contractual (resolución contractual de alquiler por conductas prohibidas al inquilino, por ejemplo), e incluso las acciones derivadas del condominio dentro de la propiedad horizontal contra el copropietario que realice actividades nocivas o insalubres, molestas para los demás convecinos o el interdicto (actual tutela sumaria reconocida en la Ley de Enjuiciamiento Civil) «para la protección de un interés medioambiental» (privado), acción negatoria (o acción de cesación) con base en el art. 590 del código civil sobre la respuesta del ordenamiento «jurídico español y su complemento jurisprudencial al problema de los daños causados a particulares por inmisiones» (Nieto Alonso, 2017). Esta doctrina reclama «una nueva normativa relativa al Derecho vecinal que se sitúe en el ámbito de la regulación de los Derechos reales y que aglutine los diferentes remedios de los que puede disponer el particular frente a agresiones dañosas; por ejemplo, tratando de encontrar un lugar para la regulación de las acciones negatoria, de prevención y de cesación de inmisiones; sin que las diferentes normas abocadas a un mismo fin aparezcan desperdigadas en diferentes capítulos e incluso libros del Código civil (piénsese por ejemplo, en el encaje sistemático del art. 590 y de los arts. 1902, 1903 y 1908 del Código civil), sin perjuicio de las remisiones pertinentes a principios generales como el de la buena fe o la interdicción del abuso del derecho» (Nieto Alonso, 2017).

Otra acción civil en este caso de naturaleza indemnizatoria pero enmarcada en la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de Contrato de Seguro (BOE núm. 250, de 17 de octubre) es la acción directa (Betancor Rodríguez, 2018, 157-167). En relación a la naturaleza civil de la acción directa (en un caso mediático, como fue el hundimiento del Prestige), se afirma que «el aseguramiento de la responsabilidad por daños ambientales tiene dos finalidades. La más inmediata es, propiamente, la de la cobertura de los riesgos derivados de una actividad singularmente peligrosa, desde el punto de vista ambiental. Esto significa que el operador, en terminología de la Ley de responsabilidad ambiental (Ley 26/2007), de la actividad peligrosa, traslada al asegurador, el riesgo de que el peligro se actualice ocasionando los daños correspondientes con la consiguiente obligación de su compensación y la pérdida patrimonial que supondría» (Betancor Rodríguez, 2018, 157-167), por lo que tendría una finalidad de reparación. La segunda, contribuye a la protección ambiental con una finalidad preventiva: «la empresa aseguradora, al asumir los riesgos de la actividad, contribuye, con su examen y control, a que se adopten las medidas adecuadas para su minoración o, en caso contrario, o no se produce el aseguramiento o la prima se incrementa para asumir el riesgo» y, por otro lado, «el abono de la prima, su cantidad, en función de los riesgos, contribuirá a que el asegurado adopte las medidas adecuadas de prevención. Tanto asegurador como asegurado trabajarán, necesariamente, para evitar que el daño se produzca» en una actividad (la del transporte marítimo de hidrocarburos) esencialmente peligrosa, por lo que «el aseguramiento es obligatorio» (Sierra Noguero, 2016). Sobre las particularidades del seguro en este ámbito, doctrina consolidada sostiene que los seguros de responsabilidad por daños ambientales y los seguros de responsabilidad y saneamiento ambiental son uno de los «aspectos que hay que mejorar en la defensa del medio ambiente […] puesto que el artículo 24 (infra) de la nueva Ley 26/2007 de Responsabilidad Medioambiental solamente se ocupa de las llamadas garantías financieras en relación a las actividades incluidas en el Anexo III» como antes incluso, a pesar de su posterior reforma a través de la Ley, de 3 de julio, de modificación de la Ley de Responsabilidad Medioambiental.

Tal y como hemos señalado (y así se mantiene en la actual LRM), el ordenamiento español permite la concurrencia de diferentes acciones judiciales, incluyendo las civiles en materia protección del medio ambiente (Conde-Pumpido Tourón, 1998, 30-35). Algunas de estas acciones son, como hemos visto, la negatoria (destinada a evitar que se cause el daño derivado de «las actividades que causan perturbaciones ilegítimas potencialmente dañinas del medio ambiente») y que no necesita probar daño alguno, sino únicamente que la inmisión sea intolerable, la indemnizatoria (en el seno de la responsabilidad extracontractual derivada del principio general de indemnidad ínsito en el art. 1902 del código civil y transitando entre criterios culpabilísticos y la responsabilidad por riesgo o de creación de peligro que se concreta en un daño cierto), la de responsabilidad civil contractual (resolución contractual de alquiler por conductas prohibidas al inquilino, por ejemplo), e incluso las acciones derivadas del condominio dentro de la propiedad horizontal contra el copropietario que realice actividades nocivas o insalubres, molestas para los demás convecinos o el interdicto (actual tutela sumaria reconocida en la Ley de Enjuiciamiento Civil) «para la protección de un interés medioambiental» (privado), acción negatoria (o acción de cesación) con base en el art. 590 del código civil, como hemos expuesto.

Sin embargo, algunos autores (Nieto Alonso, 2017) sugieren la necesidad de «una nueva normativa relativa al Derecho vecinal que se sitúe en el ámbito de la regulación de los Derechos reales y que aglutine los diferentes remedios de los que puede disponer el particular frente a agresiones dañosas; por ejemplo, tratando de encontrar un lugar para la regulación de las acciones negatoria, de prevención y de cesación de inmisiones; sin que las diferentes normas abocadas a un mismo fin aparezcan desperdigadas en diferentes capítulos e incluso libros del Código civil (piénsese por ejemplo, en el encaje sistemático del art. 590 y de los arts. 1902, 1903 y 1908 del Código civil), sin perjuicio de las remisiones pertinentes a principios generales como el de la buena fe o la interdicción del abuso del derecho».

A menudo resulta complicado para la parte perjudicada demostrar la relación de causalidad entre la contaminación ambiental y los daños a su salud, especialmente en los casos en que la afectación a la salud se produce tras largo tiempo de exposición a la contaminación. Además, el daño al medio ambiente es «especialmente difuso» (Fernández Aparicio, 1999, 1100) debido a que sus efectos se extienden a generaciones futuras. «Ese carácter difuso da lugar a una evidente complejidad no solo en la individualización del nexo causal, sobre todo cuando los efectos negativos se manifiestan de forma progresiva y a largo plazo» (Fernández Aparicio, 1999, 1100); sino «entre los diversos perjuicios ocasionados por un mismo hecho generador» (Marques Sampaio, 2017, 167). Además de la dificultad que con frecuencia reviste la prueba de la existencia del daño «debido al carácter colectivo o difuso» de los recursos naturales cuando las lesiones se producen a bienes de uso común o de carácter inmaterial, se señalan otros dos aspectos problemáticos que dificultan que las acciones de responsabilidad prosperen, como son, por un lado, «la prueba de la relación de causalidad entre la acción u omisión ilícita y el daño causado» y por otro, la insolvencia del agente responsable. En estos casos, «al igual que cuando se desconoce al causante del daño o no puede probarse la relación de causalidad», queda sin cobertura una eventual reparación del medioambiente, que, en la esfera internacional, ha propiciado la creación de «fondos de compensación» (Lozano Cutanda, 2008, 174-175) para hacer frente a estos daños, nutriéndose bien de los presupuestos públicos (como el fondo estatal de reparación de daños medioambientales, gestionado por el Ministerio de Medio Ambiente y dotado con recursos procedentes de los PPGG del Estado, a tenor del artículo 34 LRM), o bien financiándose «mediante las tasas o impuestos que pagan las industrias potencialmente contaminantes», reflejo más cercano al principio de «quien contamina paga» (Lozano Cutanda, 2008, 174-175).

En la STS 28 enero 2004[1], se incide en la protección del medioambiente. De la que se afirma (FD 2º) que, proclamada en nuestra Constitución (art. 45.1 CE), se encuentra

regulada en numerosas normas administrativas y la responsabilidad civil se desprende de las arcaicas previsiones de los números 2º y 4º del artículo 1908 del Código civil que hablan de humos y emanaciones, pero cuya formulación se extiende a las inmisiones intolerables y a las agresiones al medio ambiente.

Esta última puede considerarse en abstracto, como protección al ambiente sano y adecuado para el desarrollo de la persona, y en concreto, como protección específica a derechos subjetivos patrimoniales.

El Tribunal Supremo refuerza esta tesis con la cita de numerosa jurisprudencia que parece centrarse exclusivamente en la protección civil de los derechos patrimoniales. Sin embargo, en nuestra opinión, nada obsta para que se protejan civilmente también derechos extra patrimoniales cuando son vulnerados a consecuencia de la contaminación[2]. Los efectos perjudiciales de la contaminación en la salud de las personas a veces se manifiestan tardíamente y también se dificulta su ejercicio efectivo porque estas acciones, casi siempre de responsabilidad civil extracontractual, no prosperan en demasiadas ocasiones, debido también a la alegación de prescripción por parte de la entidad contaminante (aun resultando efectivo el daño, probada la relación de causalidad y siendo solvente el responsable contaminante), cosa que no debería suceder si se tiene en cuenta que generalmente se trata de daños continuados, y, en todo caso, la acción no nace hasta el momento «que lo supo el agraviado», a tenor literal del art. 1968.2 CC in fine, puesto en concordancia con el art. 1969 CC[3]. Autoras de reconocida solvencia estiman la conveniencia de «unificar los plazos para el ejercicio de las correspondientes acciones y concretar el dies a quo para el cómputo del plazo» (Nieto Alonso, 2017, 1064).

En nuestra opinión, el plazo establecido para interponer estas acciones resulta demasiado breve, especialmente en situaciones en las que el daño a la salud se produce como resultado de los efectos retardados de la contaminación, particularmente en lo que respecta a la contaminación del suelo, una de las pocas situaciones que contempla expresamente la LRM, es decir, el concepto de daño medioambiental incluye además los riesgos significativos de que se produzcan efectos adversos sobre la salud humana (art. 2.1, apartado «d», LRM). El plazo general de acciones de los artículos 1968.2 y 1964.2 del código civil (en sede de responsabilidad civil extracontractual y contractual, de uno y cinco años, respectivamente) parece insuficiente y resulta exageradamente corto en comparación con el plazo de la responsabilidad medioambiental de treinta años, computados «desde el día en el que haya terminado por completo o se haya producido por última vez la emisión, el suceso o el incidente causante del daño» (art. 4 LRM, párr. 2º).

En España, las bases de la protección medioambiental del suelo se encuentran en la legislación autonómica, enmarcada por la Ley del Suelo de 2007, y el posterior Texto refundido del año siguiente (actualmente superado por el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana. BOE núm. 261, de 31 de octubre) que establecía «las bases económicas y medioambientales de su régimen jurídico», con carácter de mínimos autonómicos (Martínez Martínez, 2010, 47 y ss.).

Como hemos explicado, la propia LRM afirma ser compatible con la responsabilidad civil de quien contamina, en la indemnización de los daños a la salud de las personas que se deriven de la contaminación; aunque la deja fuera de su ámbito de aplicación. Por tanto, reconocemos que la LRM perdió una oportunidad única de regular y garantizar en un mismo cuerpo legal la posibilidad de lograr una indemnización efectiva a las personas por los daños directos e indirectos en su salud producidos como consecuencia de la contaminación ambiental. Pensemos, por ejemplo, en la Ley de Expropiación Forzosa (Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre expropiación forzosa. BOE núm. 351, de 17 de diciembre): de la misma manera que en su art. 4 se impone la citación «preceptiva» en el expediente de expropiación de ciertos titulares de derechos reales e intereses económicos directos sobre la cosa expropiable, así como con los arrendatarios cuando se trate de inmuebles rústicos o urbanos» que consten en los diferentes registros públicos; hubiera sido también deseable que se impusiera la misma obligación a la autoridad administrativa responsable de la tramitación de los expedientes iniciados por daño medioambiental. En nuestra opinión, la LRM perdió también una buena oportunidad para facilitar las acciones indemnizatorias de los particulares perjudicados por el daño medioambiental.

Cierto es que el mandato constitucional (art. 45.2 CE) se dirige a los poderes públicos, los cuales, apoyándose en la solidaridad colectiva, «velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente» pero no menos cierto es que, acto seguido, el art. 45.3 CE deja en manos del legislador (en los términos que la ley fije, dice) «la obligación de reparar el daño causado» para quienes violen el uso racional de los recursos naturales, afectando la el medio ambiente y con ello, la calidad de vida de las personas. Parte de la doctrina no entiende porqué se optó por una responsabilidad «sin responsabilidad» y se pregunta si no hubiera sido interesante «potenciar los instrumentos propios […] de (la) responsabilidad civil clásica […] para adecuarlos a las peculiaridades del daño ambiental» o, por otra parte, dar cabida a acciones colectivas, presentes en la LEC (y añadimos nosotros, en el propio TRLGDCU) que facilitaran una respuesta para que el perjudicado que sufre en su patrimonio o en su persona una lesión, pueda ser indemnizado.

Por otra parte, existe cierto paralelismo entre nuestro ordenamiento (y la protección europea del medio ambiente) con el derecho norteamericano, en el que la ley federal permite que un Estado «pueda imponer normas más estrictas en la defensa del medio ambiente que las existentes en el resto del país»; de forma similar a las directivas comunitarias donde «el único requisito imperativo es que se haya cumplido con los niveles mínimos nacionales previstos a tales efectos» (Viguri Perea, 2009, 369). Así, de la misma manera que el art. 6 LRM establece la compatibilidad de la responsabilidad medioambiental «con las penas o sanciones administrativas» que puedan aplicarse, habría sido deseable que también se hubieran establecido expresamente en la LRM reglas claras y específicas en los supuestos de concurrencia de responsabilidad medioambiental con responsabilidad civil, sobre todo teniendo en cuenta que la Directiva de 2004,, como todas las demás, tiene carácter de mínimos y, aunque no concede a los particulares derechos de indemnización con motivo de daños medioambientales o de una amenaza inminente de los mismos, esta limitación se establece «sin perjuicio de la legislación nacional pertinente» (art. 3.3, Directiva 2004/35/CE).

Como veremos en el siguiente apartado, desde la perspectiva de los ODS, centrados en las personas y la Agenda 2030, no estaría de más dedicarle una mirada a estos temas. Definitivamente, creemos, es necesario una relectura de la LRM desde un punto de vista más antropocéntrico porque, no en balde, cuidar de las personas y pagar los daños tiene un «efecto mariposa» frente al responsable de la contaminación. Efecto mucho más potente que la mera carga administrativa de cumplir con unas exigencias destinadas a la prevención mediante los estudios ambientales y a una descontaminación efectiva o indemnización más que a reparar el daño a los perjudicados directos.

II. La salud y el medio ambiente en la Constitución Española

El derecho a la integridad física y moral, positivizado a través de su reconocimiento como derecho fundamental, junto a la vida, en el art. 15 CE, se conecta con el art. 8 (derecho al respeto a la vida privada y familiar) del Convenio Europeo de Derechos Humanos (Ordás Alonso, 2017, 53). Nuestra Carta Magna dispone un mandato a los poderes públicos para su defensa, a través del art. 43 CE, que garantiza el derecho de los ciudadanos a la protección de la salud, así como la obligación de los poderes públicos de tomar medidas para proteger la salud pública y proporcionar los servicios necesarios para lograr este objetivo. Por su parte, el art. 45 CE reconoce el deber de los poderes públicos de garantizar la preservación del medio ambiente, al tiempo que señala (45.1 CE) que «todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo». Los artículos 43 CE y 45 CE se refieren a derechos fundamentales relacionados respectivamente con la protección de la salud y el medio ambiente y establecen la responsabilidad de los poderes públicos en su protección y conservación. Esta formulación constitucional sitúa ambos derechos entre los principios rectores de la política social y económica del Estado, por lo que no se trata de derechos que puedan invocarse directamente por los particulares, en nuestra opinión, en línea con la opinión de otros autores (Aviñó Belenguer, 2015, 35) aunque según otros, se trataría de principios informadores dotados de cierta «fuerza vinculante» a la hora de interpretar las normas (Beltrán Aguirre, 1994, 286). De hecho, algunos autores sostienen que el derecho a la protección de la salud consagrado en el art. 43 CE tiene una configuración constitucional análoga al derecho al medioambiente del art. 45 CE, como «derecho prestacional, una norma de acción dirigida a los poderes públicos que supone una acción positiva del Estado como medio para llevar a la práctica una serie de derechos y conquistas sociales que van más allá del propio ámbito de los derechos subjetivos y personales» (Delgado Piqueras, 1993, 53). La relación entre el medio ambiente y la salud «queda claramente puesta de manifiesto en el art. 191.1 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea4 (TFUE) al establecer que la política de la comunidad en el ámbito del medio ambiente contribuirá a alcanzar, entre otros, la protección de la salud de las personas» (Ordás Alonso, 2017, 58).

En nuestra opinión, la exigencia constitucional de una protección del medioambiente por parte de los poderes públicos es compatible con su protección por parte del derecho privado común. Concretamente bajo los postulados del derecho civil «constitucionalizado». Esto es así porque parece haber existido un «desarrollo y pujanza de numerosos ámbitos y relaciones jurídicas con repercusión civil que tradicionalmente habían tenido escasa consideración (el llamado Derecho de consumo, la responsabilidad civil extracontractual, algunos aspectos del régimen jurídico de la vivienda o del Derecho urbanístico y medioambiental, etc.)», donde el legislador ha tenido un papel primordial en la articulación interna de la relación entre la CE y el derecho civil, en la que debe imperar el respeto a la constitucionalidad del mismo en la interpretación «(o reinterpretación constitucional)» de ciertos preceptos legales conjurando el peligro de «socavar larvadamente el sistema» (Gutiérrez Santiago, 2011, pp. 49-86). Sin embargo, como hemos ido sosteniendo, la responsabilidad medioambiental tiene en España un marcado carácter de derecho público. Dicho carácter se percibe a través de las disposiciones de la LRM, quizás influenciada por ideas políticas socialdemócratas de nuestro entorno.

Prácticamente todos los textos constitucionales contienen algún tipo de previsión ambiental. «Ninguno admite, sin embargo, un auténtico derecho individual al medio ambiente como tal, esto es, un poder inmediatamente invocable para proteger el entorno natural», lo cual afirma ser «algo comprensible», teniendo en cuenta que el medioambiente se trata de un bien colectivo generalmente, cuya protección debe abarcarse «desde un status procuratoris, categoría que no se corresponde con el reconocimiento de un derecho individual» (Simón Yarza, 2012, 178-179). Nuestra Constitución «fue una de las primeras del mundo en reflejar la preocupación social por la tutela del medio ambiente», siguiendo el modelo de la Constitución portuguesa de 1976 (López Ramón, 2015, 2) y se propone una interpretación del derecho al medio ambiente como derecho subjetivo de goce o disfrute (y, por tanto, susceptible de tutela judicial), puesto en conexión con «la comprensión de la necesidad de que los elementos ambientales sean explotados, aunque conforme a los principios de ‘utilización racional de todos los recursos naturales’ y de ‘indispensable solidaridad colectiva’ (artículo 45.2 de la Constitución)» (López Ramón, 2015, 9). El texto constitucional promueve las sanciones pertinentes «en los términos que la ley fije» (45.3 CE), «así como la obligación de reparar el daño causado» para quienes violen la protección del medioambiente que dispensa el artículo 45.2 CE, el cual insta a los poderes públicos a velar por el uso racional de todos los recursos naturales, con el fin de «proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente». La «obligación de reparar», por tanto, se corresponde con un mandato constitucional dirigido al legislador; de manera que este debe fijar legalmente los términos en los que se pueda hacerse efectiva dicha obligación. La LRM obliga a pagar a quien contamina el medioambiente. Es decir, establece la obligación de correr con los gastos de regeneración del equilibrio ambiental de quien lo ha roto, si bien no excluye los mecanismos habituales de reparación establecidos en el ordenamiento cuando se afecten bienes y derechos de las personas, incluidos daños a la salud como consecuencia de la contaminación del medioambiente y, a tenor literal del art. 5.1 LRM,

no ampara el ejercicio de acciones por lesiones causadas a las personas, a los daños causados a la propiedad privada, a ningún tipo de pérdida económica ni afecta a ningún derecho relativo a este tipo de daños o cualesquiera otros daños patrimoniales que no tengan la condición de daños medioambientales, aunque sean consecuencia de los mismos hechos que dan origen a responsabilidad medioambiental.

Por lo tanto, salvo en el caso de que el daño a las personas provenga de la contaminación del suelo, la LRM excluye de su ámbito los daños a particulares, es decir, la reparación del daño a la salud como consecuencia de la alteración del medioambiente «por lesiones causadas a las personas». (La exclusión afecta también a las pretensiones de reparación de los daños causados a la propiedad privada, las acciones indemnizatorias por pérdidas económicas o el ejercicio de derechos relativos a este tipo de daños que los particulares puedan ejercitar frente a los responsables, acciones que «se regirán por la normativa que en cada caso resulte de aplicación»).

Pero esto no significa, en nuestra opinión, que no pueda acudirse al instituto de la responsabilidad civil extracontractual (ex art. 1902 CC), si lo que se trata es reparar daños, en general, y particularmente a los artículos relativos al derecho de inmisiones (art. 590 y 1908 CC). Un eventual daño a las personas, sea patrimonial o extrapatrimonial, como consecuencia de la contaminación podrá ser indemnizado conforme a las reglas generales, que, por regla general, una acción de responsabilidad civil por contaminación «se fundamenta en el artículo 1902 Cc cuando los daños son ocasionados por culpa o negligencia, lo que encuentra un acoplamiento más difícil en la responsabilidad por inmisiones en sentido estricto». Así, «se aplica el artículo 1902 Cc cuando se insta el resarcimiento por daño derivado de la lesión de un bien, salud, o derechos de la personalidad […] en lugar del 1908 Cc», específico para las inmisiones, abandonando su «aplicación exclusiva» debido a «la dificultad práctica que presentan a la hora de solucionar problemas medioambientales».

En definitiva, el derecho a la salud y el derecho a una calidad de vida son principios rectores constitucionales del ordenamiento, los cuales, a su vez, constituyen un mandato al legislador. En el tema que nos ocupa, ambos principios tienen defensa Código Civil en mano y, ya promulgada hace muchos años la LRM, no estaría de más una relectura de la misma desde el derecho civil, motivo de este trabajo.

III. El derecho medioambiental y la agenda 2030

Entendemos que el derecho medioambiental en conexión con la protección de la salud debería tender a reducir la exposición a riesgos ambientales como la contaminación del aire, del agua o del suelo que pudieran dañar la salud de las personas, a través de normas para garantizar un medioambiente seguro y saludable de forma sostenible y en este sentido, la LRM perdió una oportunidad única para dotar de un marco coherente a esta protección.

El desarrollo sostenible se define como «aquel que satisface las necesidades del presente sin comprometer las capacidades de las futuras generaciones para satisfacer las propias» (López Ramón, 2015, 9), definición que toma del «Informe Brundtland» [4], advirtiendo que dicho término «es insuficiente si se entiende desde la perspectiva «contaminador-pagador», pues puede convertirse en excusa para que el que tenga más posibilidades económicas contamine» (Aviñó Belenguer, 2015, 35), proponiéndolo como un principio preventivo por el incentivo que el pago de los costes de reparación del daño provocado pueda tener para el eventual contaminador, con los consiguientes esfuerzos para la evitación del daño. y se caracteriza por un medio ambiente adecuado, como «justo equilibrio entre protección del medio ambiente y desarrollo económico».

La conexión entre el derecho al medioambiente y el derecho a la protección de la salud alcanza máxima actualidad con el reconocimiento internacional reciente del «acceso a un medio ambiente limpio y sostenible» como derecho humano universal (ONU, 2022), el cual venía gestándose desde antes, con la concreción de unos «Principios Marco sobre Derechos Humanos y Medio Ambiente», aprobados en 2018 por el Consejo de Derechos Humanos de la ONU (Nox y Del Viso, 2018). Sin embargo, el reconocimiento adoptado por la Asamblea General de la ONU del acceso a un medio ambiente limpio y sostenible como derecho humano universal parece más político que jurídico, pues la propia Resolución señala que la promoción de este derecho «requiere la plena implementación de acuerdos ambientales multilaterales bajo los principios del derecho ambiental internacional» (ONU, 2022) y reconoce que está relacionado con otros derechos y el derecho internacional existente.

El problema reside en que los efectos de la contaminación sobre la salud, es decir, cuando la contaminación provoca enfermedad, suelen ser a largo plazo, y los mecanismos legales para lograr una indemnización en nuestro país pierden efectividad por los motivos expuestos. Si tenemos en cuenta que los Objetivos de Desarrollo Sostenible[5] (en adelante, ODS) definidos en la Agenda 2030, tienen a las personas como protagonistas, entendemos que merece la pena incidir en este aspecto si no solo deseamos una seguridad jurídica para los posibles damnificados de los efectos tardíos de la contaminación, sino una efectiva regulación de la responsabilidad ambiental.

IV. Discusión y conclusiones

Hay autores que defienden una reforma del Código Civil que incluya un «derecho de vecindad» (Nieto Alonso, 2017) que desarrolle con mayor profundidad el problema de las inmisiones «medioambientales», radicado «en el Libro correspondiente a los Derechos reales», proponiendo, básicamente, incluir en el Código Civil dos preceptos de naturaleza bien diferente: uno de naturaleza permisiva que disciplinase «las inmisiones lícitas o tolerables, consecuencia del uso normal de los inmuebles, que, al resultar inocuas o causar perjuicios no sustanciales, deben permitirse», y otro dedicado a «las inmisiones ilícitas, actividades [incluso, actitudes] persistentes, que causen daño, a las personas y a las propiedades, en general». También se argumenta, en relación a estas últimas, lo deseable de instrumentalizar «las acciones colectivas», tipo class actions americanas, «bien por medio de grupos perfectamente determinados o determinables, bien a través de asociaciones de vecinos; paralelamente, debería articularse la posibilidad de la responsabilidad colectiva de grupos o agrupaciones (por ejemplo, de empresas o de personas jurídicas), causantes de daños «medioambientales»» (Nieto Alonso, 2017, 1063-1065). En el mismo sentido, otros autores defienden que las acciones de clase o de defensa de intereses colectivos pueden ser de gran utilidad […], facilitan el acceso a la justicia de los grupos afectados por daños medioambientales, velando por la economía, la rapidez procesal, y la seguridad del tráfico jurídico, puesto que impiden la existencia de sentencias contradictorias» (Viguri Perea, 2009, 370). Sin embargo, «el derecho ambiental necesita un procedimiento especial –hermético– para blindar su adecuada instrumentación» que permita conjugar la justicia ambiental con un procedimiento ambiental «accesible, flexible, acorde al derecho tutelado, sin preclusión de términos, obligando al juzgador a suplir defectos de forma y fondo […] siempre en aras de preservar el bien público […] con la finalidad de no permitir que por cuestiones procesales se exima al responsable de cumplir con la obligación de reparar el daño ocasionado» (Revuelta Vaquero y Verduzco Moreno, 2012, 107).

Este modelo presenta oportunidades de mejora en su enfoque actual, a pesar de que, insistimos, no restringe la posibilidad de compensar los daños (a la salud, patrimoniales o morales de las personas) particulares que hayan sido causados por la contaminación del medio ambiente.

Si el derecho ambiental adolece de falta de eficacia real, como se ha observado en muchos países, debería orientarse hacia «mecanismos que garanticen la efectiva aplicación del mismo» (Jordano Fraga, 2012, 139), pensamos que sería recomendable un procedimiento tuitivo similar al régimen de protección de los consumidores y usuarios o las acciones colectivas reconocidas en la LEC, como defienden, entre otros, Llamas Pombo (2010) o Nieto Alonso (2017), dadas las características de la responsabilidad civil derivada de daños medioambientales que causen además daños a particulares.

En nuestra opinión, debería cambiar el foco de la regulación, ya que además de gestionar la protección de los recursos naturales, previniendo la contaminación y preservando la biodiversidad con la imposición de prácticas sostenibles en diferentes industrias, debería enfocarse hacia una responsabilidad civil de «quien contamina» derivada del efectivo daño provocado, sea patrimonial o personal con daño a la salud, como consecuencia de dicha contaminación. Desde luego que es importante la gestión de residuos, la prevención de derrames tóxicos y el uso de energías limpias; pero más importante aún es garantizar la indemnización de las personas que sufren daños directos e indirectos por contaminación. Además, existen efectos como el cambio climático que «afecta a la salud ambiental, animal y –directa e indirectamente− a la humana» (Fernández Marín, Ronquillo Muñoz y Cuerdo Vilches, 2023, 56); también relacionados con la contaminación y son origen de desastres, tributarios del estudio del bioderecho y la protección de los derechos humanos.

Una investigación centrada particularmente en el Acuerdo de París de 2015 (ratificado por España mediante el Instrumento de ratificación del Acuerdo de París, hecho en París el 12 de diciembre de 2015. BOE núm. 28, de 2 de febrero de 2017), afirma que «los problemas relacionados con el cambio climático, el medio ambiente y las catástrofes» se pueden considerar «una amenaza para el ser humano» debido a las «situaciones de crisis» que provocan (Bautista-Hernáez, 2018, 187). Concretamente, afirma

Climate change could be considered as a factor that intensifies disaster-relatesd problems outstanding natural phenomena like drougths, floods, etc. […] One of the progress achieved with the Agreement is the adoption of legally-binding text concerning climatechange obligatios for States. This moves forward the strengthening of a binding formula instead of a general pedge written down on a conference outcome is worthy of praise. With Paris agreement, climate change framework enlarges on rules and renews its goals. (212-213)[6]

Se podría afirmar que el derecho a la calidad de vida positivado se convierte en una garantía del derecho humano a un medioambiente saludable, donde el derecho medioambiental destaca como una disciplina autónoma pero que, en nuestra opinión, guarda una íntima relación con el derecho civil, crucial para abordar la protección del medio ambiente desde una perspectiva legal. Es en el ámbito del derecho civil donde se establecen las bases para determinar la responsabilidad por daños ambientales y la reparación de los mismos, protegiendo indirectamente bienes jurídicos relacionados con el medio ambiente.

Como conclusión de este trabajo, se propone una relectura de la ley 26/2007 en línea con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y la Agenda 2030, enfocándose en los derechos humanos y proponiendo reformas específicas en el derecho privado para una mayor protección del medio ambiente con tres aspectos principales para dicha reforma legislativa: la redefinición del derecho de vecindad, proponiendo una clarificación de plazos de prescripción de acciones indemnizatorias de daños a particulares como consecuencia de daño ambiental y la articulación del ejercicio de acciones colectivas en casos de daños ambientales que afecten bienes y derechos de los particulares, junto con diversos mecanismos mediante los cuales el derecho privado puede proteger el medio ambiente, incluyendo acciones de cesación, indemnización, y la aplicación de la Ley de Propiedad Horizontal, en conexión con el derecho al medio ambiente saludable, junto con la aplicación con toda su virtualidad de los artículos 590 CC y 1908 CC en casos de daños a particulares, como consecuencia de daños ambientales.

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Ley 11/2014, de 3 de julio, por la que se modifica la ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental (BOE núm. 162, de 4 de julio)

Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular (BOE núm. 85, de 9 de abril)

Ley 11/2023, de 8 de mayo, de trasposición de Directivas de la Unión Europea en materia de accesibilidad de determinados productos y servicios, migración de personas altamente cualificadas, tributaria y digitalización de actuaciones notariales y registrales; y por la que se modifica la Ley 12/2011, de 27 de mayo, sobre responsabilidad civil por daños nucleares o producidos por materiales radiactivos (BOE núm. 110, de 9 de mayo).

Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de prevención y control integrados de la contaminación (BOE núm. 316, de 31 de diciembre)

Real Decreto 2090/2008, de 22 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo parcial de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental (BOE núm. 308, de 23 de diciembre)

Real Decreto 183/2015, de 13 de marzo, por el que se modifica el Reglamento de desarrollo parcial de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, aprobado por el Real Decreto 2090/2008, de 22 de diciembre (BOE núm. 83, de 7 de abril)

Real Decreto 817/2015, de 11 de septiembre, por el que se establecen los criterios de seguimiento y evaluación del estado de las aguas superficiales y las normas de calidad ambiental (BOE núm. 219, de 12 de septiembre)

Orden ARM/1783/2011, de 22 de junio, por la que se establece el orden de prioridad y el calendario para la aprobación de las órdenes ministeriales a partir de las cuales será exigible la constitución de la garantía financiera obligatoria, previstas en la disposición final cuarta de la Ley 26/2007, de 23 de octubre de Responsabilidad Medioambiental (BOE núm. 154, de 29 de junio)

Orden APM/1040/2017, de 23 de octubre, por la que se establece la fecha a partir de la cual será exigible la constitución de la garantía financiera obligatoria para las actividades del anexo III de la Ley 26/2007, de 23 de octubre de Responsabilidad Medioambiental, clasificadas como nivel de prioridad 1 y 2, mediante Orden ARM/1783/2011, de 22 de junio, y por la que se modifica su anexo (BOE núm. 263, de 30 de octubre)

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