¿Derecho o deber del ciudadano a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas? Análisis de las impugnaciones judiciales en aplicación de los artículos 14 y 68.4 de la LPACAP y del impacto del Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos

IS IT A CITIZEN’S RIGHT OR DUTY TO INTERACT ELECTRONICALLY WITH PUBLIC ADMINISTRATIONS? JURISPRUDENTIAL ANALYSIS OF ARTICLES 14 AND 68.4 OF THE LPACAP AND THE IMPACT OF ROYAL DECREE 203/2021, OF 30 MARCH, 2021, APPROVING THE REGULATION ON THE PERFORMANCE AND FUNCTIONING OF THE PUBLIC SECTOR BY ELECTRONIC MEDIA

María Luisa Domínguez Barragán

Universidad de Sevilla

mdominguez16@us.es 0000-0003-4796-3624

I. Introducción

Puede afirmarse que, en el año 2015, las Leyes 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP) y 40/2015, también de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP) revolucionaron la configuración del procedimiento administrativo español. Como se afirmaba por la doctrina, estas leyes serían, por tanto, no ya troncales, sino esenciales para el funcionamiento del actual Estado social y democrático de Derecho que, integrado en la Unión Europea (cuyo ordenamiento es, esencialmente, jurídico-público y, más concretamente, administrativo), adquiere progresivamente la coloración de Estado regulador y garante de la dación de bienes y la prestación de servicios que, aún entregados a la lógica del mercado, tienen dimensión pública (PAREJO ALFONSO, 2016, 38).

Como indica la Exposición de motivos de la LPACAP, mediante ambas normas se proponía una reforma del ordenamiento jurídico público articulada en dos ejes fundamentales: las relaciones “ad extra” y “ad intra” de las Administraciones Públicas. Por ese motivo, se impulsaban simultáneamente las dos normas que iban a convertirse en los pilares sobre los que se asienta el actual derecho administrativo español. En relación a la LPACAP, la citada Exposición de motivos indica:

Esta Ley constituye el primero de estos dos ejes, al establecer una regulación completa y sistemática de las relaciones «ad extra» entre las Administraciones y los administrados, tanto en lo referente al ejercicio de la potestad de autotutela y en cuya virtud se dictan actos administrativos que inciden directamente en la esfera jurídica de los interesados, como en lo relativo al ejercicio de la potestad reglamentaria y la iniciativa legislativa. Queda así reunido en cuerpo legislativo único la regulación de las relaciones «ad extra» de las Administraciones con los ciudadanos como ley administrativa de referencia que se ha de complementar con todo lo previsto en la normativa presupuestaria respecto de las actuaciones de las Administraciones Públicas, destacando especialmente lo previsto en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera; la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, y la Ley de Presupuestos Generales del Estado.

En ese contexto, la Administración no podía quedar al margen de la forma en que los ciudadanos y las personas jurídicas se interrelacionaban, en un espacio donde las tecnologías de la información y comunicación estaban ocupando un papel primordial (mucho más reforzado tras la pandemia de COVID-19), por lo que la introducción de medios electrónicos en el procedimiento administrativo se convirtió en una realidad de primer orden (DE ALBA BASTARRECHEA, 2017, 91). De hecho, el reconocimiento expreso del principio de eficacia administrativa en nuestra Constitución otorga la base jurídica suficiente para promover la necesidad de adecuación sinérgica de la Administración a los cambios que está experimentando el conjunto de la sociedad, además de dotar de perfecta cabida a los nuevos contenidos exigibles a la Administración del futuro (EXPÓSITO GÁZQUEZ, 2022, 48).

Así, en conexión con la posibilidad que tiene el ciudadano de relacionarse con la Administración Pública por medios electrónicos, nos recuerda también la Exposición de motivos de la LPACAP que esto no es ninguna novedad, ya que fue la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, la que les dio carta de naturaleza legal “al establecer el derecho de los ciudadanos a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas, así como la obligación de éstas de dotarse de los medios y sistemas necesarios para que ese derecho pudiera ejercerse”. Además, la Exposición de motivos continúa en los siguientes términos:

Sin embargo, en el entorno actual, la tramitación electrónica no puede ser todavía una forma especial de gestión de los procedimientos sino que debe constituir la actuación habitual de las Administraciones. Porque una Administración sin papel basada en un funcionamiento íntegramente electrónico no sólo sirve mejor a los principios de eficacia y eficiencia, al ahorrar costes a ciudadanos y empresas, sino que también refuerza las garantías de los interesados. En efecto, la constancia de documentos y actuaciones en un archivo electrónico facilita el cumplimiento de las obligaciones de transparencia, pues permite ofrecer información puntual, ágil y actualizada a los interesados.

Con estos antecedentes [1], se establece el artículo 14 [2] de la LPACAP como eje principal de articulación de dicha relación ciudadano-Administración Pública. Dicho artículo, titulado “Derecho y obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas” establece una voluntariedad en dicha relación, pues en su apartado primero recoge que las personas físicas podrán elegir, en todo momento, si se comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no (salvo que estén obligadas a relacionarse a través de estos medios). Se incluye, además, la posibilidad del ciudadano de cambiar de medio cuando estime conveniente. En relación a la mencionada salvedad, en su apartado segundo dispone una lista de las personas que, en todo caso, están obligadas a utilizar los medios electrónicos como son las personas jurídicas [3]; las entidades sin personalidad jurídica; aquellos que ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional; aquellos que representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración y los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público, en la forma en que se determine reglamentariamente por cada Administración. Asimismo, y como cláusula de cierre, en su último apartado establece que, reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de relacionarse con ellas a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios. Como es lógico, este último apartado también ha generado mucha controversia.

En relación al artículo 14, hemos de mencionar también el artículo 68 del mismo texto normativo y, en concreto, su apartado cuarto, ya que su conexión con el apartado segundo del mencionado artículo 14 es indudable. Dicho artículo 68.4 dispone que: “Si alguno de los sujetos a los que hace referencia el artículo 14.2 y 14.3 presenta su solicitud presencialmente, las Administraciones Públicas requerirán al interesado para que la subsane a través de su presentación electrónica. A estos efectos, se considerará como fecha de presentación de la solicitud aquella en la que haya sido realizada la subsanación”.

Como puede pensarse, el desarrollo de estas relaciones telemáticas ha ido más allá. En 2021 entró en vigor el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprobaba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos [4]. Como norma de desarrollo de la LPACAP, esta norma concreta algunos aspectos relativos al mencionado artículo 14, especialmente en sus artículos tercero y cuarto y en su disposición adicional primera, donde se establece la obligatoriedad de uso de medios electrónicos en los procesos selectivos para el acceso al empleo público en el ámbito de la Administración General del Estado [5]. Este Reglamento nos indica en su Exposición de motivos que:

(…) La Ley 39/2015, de 1 de octubre, y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, han dado respuesta a la demanda actual en el sentido de que la tramitación electrónica de los procedimientos debe constituir la actuación habitual de las Administraciones Públicas, y no solamente ser una forma especial de gestión de los mismos. En consecuencia, se prevé que las relaciones de las Administraciones entre sí y con sus órganos, organismos públicos y entidades vinculados o dependientes se realizará a través de medios electrónicos, y se establece la obligatoriedad de relacionarse electrónicamente con la Administración para las personas jurídicas, entes sin personalidad y, en algunos supuestos, para las personas físicas, y ello sin perjuicio de la posibilidad de extender esta obligación a otros colectivos, por vía reglamentaria.

Con estos antecedentes, era necesario desarrollar y concretar las previsiones legales con el fin, entre otros aspectos, de facilitar a los agentes involucrados en el uso de medios tecnológicos su utilización efectiva, aclarando y precisando, al mismo tiempo, aquellas materias reguladas en estas leyes que permiten un margen de actuación reglamentaria”.

Ciertamente, reforzar la seguridad en el ciberespacio se ha convertido en una prioridad estratégica de todos los sectores. Al hilo del citado Reglamento, el Real Decreto 311/2022, de 3 de mayo, por el que se regula el Esquema Nacional de Seguridad, actualizándolo a los nuevos retos que se presentan en un mundo hiperconectado, expone en su Exposición de motivos lo siguiente:

(…) El Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos, concreta en diferentes preceptos la obligación del cumplimiento de las medidas de seguridad previstas en el ENS, como los referidos al intercambio electrónico de datos en entornos cerrados de comunicación, los sistemas de clave concertada y otros sistemas de identificación de las personas interesadas, el archivo electrónico único o los portales de internet, entre otros…”.

Dicho todo lo anterior, este trabajo tiene como objetivo realizar un análisis sobre la labor jurisdiccional relativa a la interpretación del citado artículo 14 LPACAP, pues como indica el Informe Sociedad Digital en España 2023, la digitalización es un fenómeno global imparable. En el pasado año 2022, casi dos tercios (66,3 %) de la población mundial era usuaria de internet, siendo este porcentaje de 3,7 puntos superior al de 2021 (62,6 %) [6]. De igual forma, se atenderá al estudio de los supuestos subsanados basados en el artículo 68 LPACAP y a las, aun escasas, resoluciones judiciales relativas a la aplicación, en ciertos casos controvertida, del Real Decreto 203/2021.

II. Visión judicial

2.1. Interpretaciones sobre la aplicación del artículo 14.1 LPACAP

Del estudio de la jurisprudencia relacionada se desprende que el apartado primero del artículo 14 es el que menos problemas interpretativos y de aplicación ha generado. Si bien no hemos encontrado ninguna resolución del Tribunal Supremo que, concretamente, resuelva sobre el particular, sí que, en algún caso, los Tribunales Superiores de Justicia han tenido ocasión de pronunciarse. Veamos dos ejemplos: uno resuelto a favor del ciudadano y el otro, a favor de la Administración.

El Tribunal Superior de Justicia valenciano en su STSJ CV 6135/2022, de 31 de octubre [7], estima el recurso de apelación presentado por una Administración pública local al considerar que, en aplicación del artículo 14.1, el particular apelado podía elegir el modo de relacionarse con la Administración (vía electrónica/ordinaria en papel), habiendo elegido la vía electrónica que, en principio, era legal aunque se diera la circunstancia, como recoge la STSJ, que el Ayuntamiento de la Pobla del Duc no tenía preparada la vía electrónica ni estaba obligada a ello. Con estas premisas, la STSJ entiende que la Administración no tiene obligación de tener por presentado un recurso de reposición remitido al correo de una funcionaria, a lo que añade que el demandante, que además tiene la condición de letrado, puesto que remitió el correo con tiempo, debió cerciorarse de su presentación y no lo hizo. Por ello, considera la Sala que el Ayuntamiento no está obligado a reconocer como presentado el recurso de reposición objeto de la controversia. A nuestro juicio, la condición de letrado del particular no puede considerarse como un argumento más a favor de la poca efectividad de la Administración local, por lo que entendemos que se trataría de un problema probatorio que no respeta las premisas de lo que se ha considerado como “buena administración”.

Los problemas de interoperabilidad son los que han llevado a los Tribunales Superiores de Justicia, en gran medida, a tener que pronunciarse sobre este apartado. En la STSJ M 10169/2023, de 18 de septiembre, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto, condenando a la Administración y anulando la resolución administrativa porque entiende que, en aplicación del artículo 14.1 LPACAP, ésta tenía que haber vuelto al sistema ordinario de notificaciones y no optar por la utilización de los medios electrónicos. En un procedimiento de gestión tributaria, el administrado había presentado un escrito que estaba encabezado con la indicación de un domicilio a efectos de notificaciones, denunciando la incorrección de las practicadas con anterioridad, alegando el desconocimiento de la razón del sistema empleado de notificaciones electrónicas y recogiendo la no obligatoriedad del mismo en el caso del interesado en el procedimiento.

2.2. Respuesta judicial al tratamiento del artículo 14.2 LPACAP

El segundo apartado del artículo 14, al establecer la obligación que tienen algunos sujetos de utilizar los medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones Públicas, también ha sido objeto de interpretaciones judiciales, principalmente en lo relacionado con la eficacia de la actuación cuando no se ha cumplido dicho mandato. Este fue el caso, entre otros, de la STS 4549/2022, de 14 de diciembre, donde la Sala se manifiesta acerca de las consecuencias de que las notificaciones a una persona jurídica no se hagan por vía electrónica [8]. De hecho, la cuestión que generaba interés casacional en este caso era la interpretación de los artículos 14.2 y 41.1 de la LPACAP “a los efectos de determinar cuáles son las consecuencias que se derivan de una notificación efectuada a una persona jurídica en formato papel, y no a través de medios electrónicos”. La sentencia desestima el recurso de casación planteado por la persona jurídica afectada, en base a la fundamentación recogida en su FJ V, donde expone:

Ante todo, tiene razón la representación de la Junta de Galicia cuando señala que la notificación es un requisito de eficacia y no de validez del acto administrativo (artículo 39, apartados 1 y 2, de la Ley 39/2015). Por lo demás, es oportuno destacar que en el caso que examinamos la notificación de la resolución sancionadora no se tacha de defectuosa porque su contenido fuera incompleto, ni porque se omitiera en ella alguna indicación de las que la norma señala como necesarias, sino, únicamente, por haberse practicado la notificación en papel y no por medios electrónicos.

En fin, es relevante señalar que en el expediente administrativo hay constancia de que en el mismo procedimiento hubo otras actuaciones administrativas anteriores que se notificaron a la recurrente en la misma vía que la resolución sancionadora a la que se refiere la controversia. En particular, la notificación de la propuesta de arbitraje que la Administración actuante dirigió a la recurrente fue entregada a la misma persona y en el mismo domicilio en el que posteriormente se practicaría la notificación de la resolución sancionadora. Y la propia entidad recurrente admite haber recibido aquella notificación de la propuesta de arbitraje, a la que formuló alegaciones, sin que la representación de Volkswagen formulase entonces objeción ni protesta alguna.

Visto estos antecedentes, la Sala entiende que la entidad jurídica recurrente había admitido, aunque fuera de forma implícita, que se le practicasen las notificaciones en papel. Dicho esto, la STS continúa en los siguientes términos:

(…) Esta Sala no ignora los preceptos de los que resulta la procedencia de la notificación por medios electrónicos cuando se trata de personas jurídicas establecido (artículos 14.2.a) y 41.1 de la Ley 39/2015). Sin embargo, siendo así que, como ya hemos señalado, en actuaciones anteriores del mismo procedimiento administrativo la entidad Volkswagen había admitido que se practicasen las notificaciones en papel, y no habiendo duda de que la recurrente tuvo pleno conocimiento de la resolución sancionadora notificada por esa vía, no cabe tachar de inválida tal notificación por haberse practicado de ese modo. A tal efecto es obligado tener presente que, según el citado artículo 41.1 de la Ley 39/2015, “[...] Con independencia del medio utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente.”

En definitiva, no cabe afirmar se haya causado indefensión a la recurrente. Por ello entendemos que el hecho de haberse llevado a cabo la notificación en papel constituye una irregularidad que carece de relevancia invalidante (artículo 48.2 de la Ley 39/2015)”.

Como podemos comprobar, el Tribunal pondera la importancia en la aplicación de los artículos 14.2 y el relativo a las notificaciones, dando un valor superior a la realización efectiva de la notificación que a la aplicación ad extra del mencionado artículo 14.

En relación a este aspecto, hemos de citar el ATS 11631/2023, de 13 de septiembre donde la Sala de admisión ha considerado como asunto que presenta interés casacional objetivo un recurso de casación donde se enuncia, en primer lugar, la infracción del artículo 41.1 de la LPACAP, en relación con el artículo 14.2.a) y 43.3. La parte recurrente alega que no cabe admitir que el deber de resolver y notificar se entienda cumplido por un intento de notificación en papel, cuando la notificación se tenía que haber efectuado por medios electrónicos. Asimismo, justifica el interés casacional de esta cuestión invocando la presunción del artículo 88.3.a) LJCA, alegando que la jurisprudencia que aplica la Sala de instancia está prevista para una realidad jurídica distinta, pues analiza exclusivamente los efectos de los intentos de notificación, ya sea en papel o por medios electrónicos, cuando éste es el medio válido para llevar a cabo la notificación, considerando que la problemática suscitada no tiene una respuesta legal clara en la LPACAP, encontrándose ante un vacío legal de la norma. Como indica la Sala “para la sentencia recurrida, ese intento de notificación debe valorarse como intento de notificación legal a los efectos del artículo 58.4 Ley 30/1992, hoy 40.4 Ley 39/2015, mientras que para la recurrente dicho intento de notificación no puede tomarse en consideración a los citados efectos, pues no se trata de un intento de notificación efectuado en legal forma, ya que se le tenía que efectuado por medios electrónicos y, por consiguiente, la obligación de la Administración de notificar dentro del plazo máximo de duración del procedimiento se entenderá cumplida con la puesta a disposición de la notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante o en la dirección electrónica habilitada única”. Ante todo lo dicho, la Sala entiende que, aunque ya se ha pronunciado en varios supuestos relacionados con este aspecto [9], no justamente sobre lo alegado por la parte recurrente. Así, establece: (FJ II in fine):

(…) Pero en dichos precedentes no se resolvía una cuestión idéntica a la planteada en el presente recurso, pues, y como alega la recurrente, o no trataban sobre si el medio idóneo para efectuar la notificación era en papel o por medios electrónicos, o, como ocurre en la última de las sentencias dictadas, no se trataba de valorar un “intento de notificación” a los efectos del artículo 40.4 Ley 39/2015, sino que trató de los efectos de una “notificación efectuada” a una persona jurídica en formato papel, y no a través de medios electrónicos, a efectos de la extemporaneidad de la interposición de un recurso de alzada. Y esta Sala considera que la cuestión planteada no carece manifiestamente de interés casacional, teniendo en cuenta, en relación con la presunción del artículo 88.3.a) LJCA, que hemos puntualizado que la ausencia de jurisprudencia no hace referencia a la inexistencia absoluta de pronunciamientos, pudiéndose incluir en este supuesto aquellos asuntos en los que sea necesario matizar, concretar, reforzar o, en su caso, corregir la jurisprudencia dictada en relación con nuevas realidades jurídicas. Además, la cuestión planteada trasciende del caso objeto del proceso, afectando a un gran número de situaciones, al afectar a los plazos de caducidad de los procedimientos administrativos, por lo que concurre también el supuesto del artículo 88.2.c) LJCA.

Tendremos que esperar la respuesta del TS en este asunto.

La forma y los requisitos exigidos a los sujetos recogidos en el apartado segundo del artículo 14 también han sido objeto de respuesta por parte del Tribunal Supremo. Este fue el caso de la STS 169/2022, de 26 de enero, donde se resolvió sobre si, al amparo del artículo 5. 2, 3 y 4 de la LPACAP, las personas jurídicas obligadas a relacionarse con la administración a través de medios electrónicos por imposición del artículo 14.2.a) y de cualquier otra norma sectorial (en este caso, se trataba del artículo 56 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres), podía acreditarse la representación de tales personas jurídicas a través de copia simple de la escritura pública de nombramiento de administrador único/consejero delegado u otro documento notarial similar que así lo acreditase y que se presentase en la sede electrónica de la administración actuante o, por el contrario, debía exigirse la presentación de específico poder notarial a fin de verificar esta representación y, además, si resultaba ineludible que el documento notarial se emitiese en soporte electrónico o que la copia de escritura aportada presencialmente fuese digitalizada. La STS se basa en una anterior (STS 3718/2021, de 28 de septiembre) para considerar, en su FJ IV, que:

(…) El artículo 5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en relación con el articulo 209 del Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital, debe interpretarse en el sentido de que el administrador único de una sociedad anónima ostenta la representación externa de la misma, por lo que puede actuar como representante de dicha entidad ante la Administración Pública sin necesidad de disponer de un poder específico para ello, dado que su representación la ostenta ex lege mientras esté vigente su nombramiento.

Debe mencionarse aquí que no nos encontramos solo ante las disposiciones de la LPACAP y su normativa de desarrollo, sino que estamos ante una proliferación de normas especiales que también inciden y desarrollan (a veces de forma muy compleja) esta obligación de relación a través de medios electrónicos con la Administración (SANCHEZ LAMELAS 2023, 207).

2.3. Interpretación de la norma para el ámbito tributario: la STS 3295/2023, de 11 de julio

Como hemos adelantado, el último apartado del artículo 14 ha provocado no pocas reacciones. A diferencia de la realidad social en la que nos encontramos inmersos donde parece que todo ha de realizarse por medios electrónicos, si atendemos a las últimas resoluciones judiciales, se observa que los tribunales son cada vez más conscientes de que la relación por medios electrónicos con la administración es “todavía” un derecho y no, en todo caso, un deber de la ciudadanía.

Como ejemplo de lo afirmado, debemos citar que la Sala Tercera del Tribunal Supremo acaba de reconocer en su STS 3295/2023, de 11 de julio, como doctrina jurisprudencial que: “no es ajustada a Derecho la imposición a los obligados tributarios de relacionarse electrónicamente con la Administración, recogida en la Orden HAC/277/2019, de 4 de marzo, pues se establece de manera general para todos los obligados tributarios sin determinar los supuestos y condiciones que justifiquen, en atención a razones de capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos, que se imponga tal obligación, que constituye una excepción al derecho de los ciudadanos a ejercer sus derechos y cumplir con sus obligaciones a través de técnicas y medios electrónicos, informáticos o telemáticos con las garantías y requisitos previstos en cada procedimiento, reconocido en el art. 96.2 LGT”.

En relación a la interpretación del artículo 14 que realiza la Sala, es interesante el FJ VI, puesto que analiza si es de aplicación directa o no el tercer apartado, concluyendo que es una interpretación supletoria pero que no puede quedar desvirtuada por una norma de carácter inferior [10]. En términos de procedimiento administrativo común la cuestión es más compleja y se centra en determinar si la especialidad de las normas tributarias puede suponer un desplazamiento interpretativo de las normas de procedimiento administrativo común que determinar, en las personas físicas, un grado de voluntariedad en la relación electrónica que no debería obviarse en la normativa específica (PALOMAR OLMEDA, 2023). Así, la STS dispone que:

“(…)Son dos las líneas discusivas que se plantean: por una parte, su aplicación supletoria en el sector tributario del ordenamiento jurídico; y, en segundo lugar, y concurrentemente con lo anterior, también se argumenta su aplicación como principio, en tanto que elemento “axial” de las relaciones Administración - ciudadano, que, en la tesis de la recurrente, debería informar la interpretación de los preceptos de la LGT que regulan la obligación de relacionarse electrónicamente con la Administración tributaria. Hemos de determinar, por tanto, si el art. 14 LPAC es de aplicación directa, o en su caso supletoria, y si concurren las circunstancias para su aplicación supletoria, además del valor que pueda tener como elemento interpretativo de las normas del ordenamiento jurídico tributario sobre la obligación de relacionarse electrónicamente con la Administración tributaria. (…) Dado que la imposición del uso obligado de los medios electrónicos se establece como excepción al reconocimiento del derecho de las personas a comunicarse con la Administración por medios electrónicos, reconocido en el propio art. 14 LPAC, es preciso satisfacer cumplidamente tanto los presupuestos que habilitan para tal imposición, como el rango necesario para la norma que imponga tal obligación”.

2.4. La relación entre los artículos 14 y 68 de la LPACAP

Como hemos venido anunciando, el artículo 14.2 obliga a ciertas personas a relacionarse con las Administraciones Públicas a través de los medios electrónicos. Dentro de esta obligación, juega un papel importante el artículo 68.4, pues permite la subsanación si la solicitud realizada por dichas personas se ha realizado presencialmente. Como puede imaginarse, la interpretación de este artículo no ha sido pacífica, puesto que de su interpretación en un sentido o en otro pueden derivarse distintos efectos administrativos [11].

A nivel jurisprudencial, este fue el caso que se presentó ante la Sala Tercera y que fue resuelto por la STS 2747/2021, de 1 de julio. En esta STS, la Sala entendía que debía pronunciarse sobre el alcance aplicativo de dicho artículo 68.4, en relación con lo dispuesto en los artículo 14.2 y 112, a los efectos de dilucidar si, en los supuestos de interposición de recursos administrativos, en los casos en que el interesado proceda a subsanar el incumplimiento de dicha obligación, tras el requerimiento efectuado por la Administración, debe entenderse como fecha de presentación aquella en que se presentó el recurso personalmente ante el órgano administrativo o la fecha en que se produjo la subsanación. Como hemos mencionado, a nivel procedimental es una cuestión de suma importancia, pues permitiría, en la práctica, ampliar el plazo administrativo de interposición de un recurso. Así, se estableció como cuestión que presentaba interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia la aclaración de cuáles eran las consecuencias que se derivaban del requerimiento de subsanación que prevé el artículo 68.4 cuando no se había cumplido con la obligación de relación a través de medios electrónicos que impone el artículo 14.2 y, concretamente, si una vez subsanado el defecto y presentado el recurso por medios electrónicos, la subsanación era retroactiva o es la que fija el día en que ha de entenderse cumplimentado el trámite de que se trate. El artículo 68.4 es claro y así lo argumenta la Sala tercera en defensa de la coherencia de la LPACAP en su totalidad. Para resolver esta compleja cuestión (a nuestro juicio de forma correcta), la Sala considera que no puede realizarse una interpretación exorbitante del artículo 68.4 que de lugar a indefensión. En su FJ III dispone:

“(…) esta Sala considera que, tal como argumentó el Tribunal de instancia, la decisión de la Consejera de Economía y Hacienda de la Junta de Castilla y León de inadmitir el recurso de alzada interpuesto por la Confederación de Organizaciones Empresariales de Castilla y León infringe el principio antiformalista y los principios de buena fe y confianza legítima que rigen en la tramitación de los procedimientos administrativos, en la medida que se sustenta en una aplicación exorbitante del artículo 68.4 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que cause indefensión. En efecto, cabe partir como premisa para abordar esta cuestión del presupuesto de que el artículo 68.4 de la Ley 39/2015 regula un trámite procedimental de subsanación especifico respecto de las solicitudes que se hubieren presentado ante la Administración de forma presencial, que resulta estrictamente aplicable a los procedimientos iniciados a solicitud del interesado y no a los procedimientos iniciados de oficio por la Administración, ni a los procedimientos de revisión de los actos administrativos. Por ello, sostenemos que no resulta convincente la tesis argumental que desarrolla el Letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, que postula la aplicación generalizada de la previsión contenida en el artículo 68.4 de la Ley 39/2015, en aras de incentivar el cumplimiento de la obligación de relacionarse con la Administración por medios electrónicos contemplada en el articulo 14.2 del citado texto legal, por cuanto no hay –según se aduce–- diferenciación de objetos entre el procedimiento administrativo común y los procedimientos revisorios, pues no tiene en cuenta que el instituto procedimental de la subsanación no puede comportar para el interesado que cumple en tiempo y forma el requerimiento efectuado por la Administración unas consecuencias jurídicas lesivas del derecho a la protección jurídica, que constituye uno de los postulados nucleares de la configuración del Estado social y democrático de Derecho, en contravención del deber de buena administración”.

En lo referente al juego entre los artículos 14 y 68 LPACAP es de gran relevancia, también, la STS 167/2022, de 27 de enero, donde se establecía como cuestión que presentaba interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia el siguiente asunto (FJ II):

“(…) La Sección de Admisión entiende que tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia la cuestión suscitada en la instancia, circunscrita a si, al amparo del artículo 5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, resulta conforme al principio pro actione exigir a las personas jurídicas la presentación por medios electrónicos de poder notarial a fin de acreditar su representación. En detalle, si al amparo del artículo 5, apartados 2, 3 y 4, de la referida Ley 39/2015, de 1 de octubre, las personas jurídicas obligadas a relacionarse con la Administración a través de medios electrónicos por imposición del artículo 14.2.a) de la citada Ley y de cualquier otra norma sectorial (en este caso, artículo 56 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres), puede acreditarse la representación de tales personas jurídicas a través de copia simple de la escritura pública de nombramiento de administrador único/consejero delegado u otro documento notarial similar que así la acredite y que se presente en la sede electrónica de la Administración actuante o, por el contrario, debe exigirse la presentación de específico poder notarial a fin de verificar esta representación y si resulta ineludible que el documento notarial se emita en soporte electrónico o que la copia de escritura aportada presencialmente sea digitalizada”.

Para dar respuesta a esta cuestión y estimar el recurso de casación planteado, la Sala Tercera alude a varias sentencias anteriores y, en su FJ IV, expone:

Así, con reiteración de la doctrina establecida en las SSTS de 28 de septiembre y 25 de octubre de 2021 dictadas en los RRCA 1379/2020 y 706/2020, el administrador único ostenta la representación externa de la sociedad, por lo que puede actuar como representante de dicha entidad ante la Administración Pública sin necesidad de disponer de un poder específico para ello, dado que su representación la ostenta ex lege mientras esté vigente su nombramiento. El administrador único que ha obtenido del organismo certificador competente un certificado de firma electrónica que le habilita para actuar telemáticamente en representación de una persona jurídica no necesita aportar, mientras esté vigente dicho certificado, un poder de representación de la sociedad con motivo de cada actuación concreta ante la Administración. Pues bien, a la vista de todo lo anterior, estimamos que la condición de D. Juan Carlos como representante de la sociedad recurrente estaba suficientemente acreditada, por lo que procede estimar el recurso de casación, anular la sentencia impugnada y, resolviendo la concreta controversia jurídica planteada en la instancia conforme a los anteriores razonamientos, debemos estimar el recurso contencioso administrativo y anular la resolución administrativa que tuvo a la parte recurrente por desistida del recurso de reposición por no acreditar la representación de la sociedad, ordenando la retroacción de las actuaciones para que la Administración resuelva el recurso de reposición presentado.

Con el análisis de estas resoluciones podemos observar como la Sala, a diferencia del resto de estratos sociales y basándose en el principio pro actione, en este punto aboga por simplificar los trámites en lo que a la Administración electrónica se refiere, facilitando, en la medida de lo posible, los trámites electrónicos tanto a las personas físicas como a las personas jurídicas. El actual marco jurídico ha de quedar bajo la buena Administración electrónica y bajo la imposición de un criterio de interpretación favorable para el administrado electrónicamente (COTINO HUESO, 2021,4).

III. Tratamiento de las disposiciones del Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por los tribunales contencioso-administrativos

Por su poco tiempo de vigencia en nuestro ordenamiento, escasas son aun las resoluciones del Tribunal Supremo interpretativas de las disposiciones contenidas en el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos. No obstante, llama la atención la STS 2286/2022, de 25 de mayo, puesto que resuelve la impugnación de los artículos 3 y 40 a 45 [12] de dicho decreto, siguiendo los trámites del procedimiento ordinario [13]. Estamos de acuerdo con MARTINEZ GUTIERREZ (2021) cuando expresa que, en cuanto a la obligación y los sujetos que necesariamente deben actuar y tramitar electrónicamente con las Administraciones, el mencionado artículo tercero del Real Decreto no aporta grandes novedades, más allá de clarificar la necesidad de aprobación de norma reglamentaria para obligar a colectivos de personas físicas a la utilización de medios electrónicos. Es justo sobre este aspecto sobre el que se pronuncia la mencionada STS a la que aludiremos a continuación [14].

En relación al artículo 3 [15], el objetivo era que se declarase la nulidad en lo referente a la frase contenida en el apartado 1 “para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo”, así como del apartado 2 de dicho precepto, en su totalidad, y del apartado 3, respecto de la frase “o por orden de la persona titular del Departamento competente respecto de los procedimientos de que se trate que afecten al ámbito competencial de uno o varios Ministerios cuya regulación no requiera de norma con rango de Real Decreto”. Vayamos por partes.

En lo relativo al artículo 3.1 del Real Decreto, la parte actora consideraba que la alusión “para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo”, no era conforme a la Constitución española, en cuanto conllevaba la exclusión formal y radical de otras posibilidades de comunicación con la Administración para determinados sujetos, profesionales y personas jurídicas, cualquiera que fuese la naturaleza material o jurídica del trámite implicado. Como indica la STS: “A su juicio, la solución normativa adoptada coloca al ciudadano que decide relacionarse con la Administración asistido de profesional en desigualdad de condiciones, negativa e injustificada, respecto al que actúa sin ese asesoramiento o asistencia, y, por ello, conculca el artículo 9.3 de la Constitución (interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos), el artículo 103.1 de la CE (principio de eficacia administrativa), en relación con el artículo 14 y el artículo 24 del texto constitucional”. Si bien es cierto que determinar la obligatoriedad en la relación con la Administración de forma electrónica a unos sujetos sí y a otros no puede conculcar el principio de igualdad, la Sala razonadamente lo niega en base a los siguientes argumentos (FJ III):

(…) Esta Sala sostiene que la pretensión anulatoria del citado inciso del artículo 3.1 del Reglamento carece de fundamento, porque, partiendo del hecho de que dicha disposición reglamentaria reproduce literalmente la regulación establecida en el artículo 14.2 de la ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que impone a determinados sujetos la obligación de relacionarse con la Administración por medios electrónicos, no estimamos que se produzca una desigualdad de trato, que resulte lesiva del principio de igualdad o del derecho de protección jurídica, y por ende del derecho de defensa, o que por falta de justificación racional sea arbitraria, en los términos que se propugna respecto de las personas físicas que comparecen por si mismas ante la Administración –que tienen reconocido el derecho a comunicarse con las administraciones públicas por medios telemáticos o no para el ejercicio de sus derechos y obligaciones, salvo que reglamentariamente, y en razón de determinadas circunstancias, se excluya la facultad de elección–, de aquellos que comparecen asistidos de un profesional, que, aunque asuma la representación, no le priva al interesado de la facultad de optar, según los términos del artículo 14.2 d) de la citada Ley procedimental.

De igual forma, continua considerando que no aprecia término de comparación válido que permita evidenciar que el titular de la potestad reglamentaria haya quebrantado el principio de igualdad, porque “si el interesado es asistido por letrado, sigue siendo el propio interesado el que tiene el derecho –si se trata de la persona física– de optar por la forma en que desea relacionarse con la Administración, ya que solo, en el supuesto de que el profesional actúe como representante de un sujeto obligado se le considera obligado a relacionarse con la Administración Pública por medios electrónicos”. Igualmente, la Sala señala que la frase impugnada tiene un ámbito de aplicación limitado, en cuanto se circunscribe a los sujetos del 14.2 LPACAP por lo que no afecta, en principio, con carácter prescriptivo, a las personas físicas. Avanzado en la argumentación continúa:

(…) La interpretación de dicha disposición reglamentaria, que delimita, con carácter general, la extensión de la obligación de relacionarse con la Administración por medios electrónicos de los sujetos obligados respecto de la realización de «cualquier trámite», debe efectuarse en el marco de los principios y garantías procedimentales enunciados en el artículo 2 del referido reglamento, atendiendo a la naturaleza y circunstancias de cada procedimiento administrativo, a la luz del derecho al procedimiento debido y al deber de buena administración, con la finalidad de impedir que se cause indefensión al interesado. Por ello, cabe poner de relieve que la previsión legal del artículo 14.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, no veda que determinados actos procedimentales se sigan realizando de forma presencial tal como lo requiera la normativa específica reguladora del procedimiento, ni que para tales actos pueda ser asistido por Abogado u otro profesional, ya que no cabe eludir que dicho precepto se refiere a los actos de comunicación, cuya práctica no puede suponer una merma de los derechos que configuran el estatuto del interesado en el procedimiento administrativo en los términos del artículo 53 del citado texto legal [16].

Atendiendo al apartado segundo de dicho artículo tercero, la parte actora consideraba que ya que todas las personas físicas tenían reconocido el derecho a no tener que relacionarse electrónicamente con la Administración, no debían establecerse límites al ejercicio de un derecho imponiendo un anuncio previo al inicio del procedimiento ni a uno posterior para poder cambiar del medio elegido. De la misma manera, se cuestionaba la previsión de que los efectos del cambio de forma de comunicación se produjeran a partir del quinto día hábil en que la Administración tuviese constancia de la comunicación de la opción, por cuanto resultaba incompatible con las normas reguladoras establecidas en los artículos 14.1 y 31.2 LPACAP. En lo referente a este apartado, la Sala también entiende que es un motivo que ha de ser desestimado al no compartir la tesis de que se limita el ejercicio del derecho al imponer al interesado el deber jurídico de realizar un anuncio previo ni de que deba necesariamente efectuarse al órgano competente para la tramitación del mismo, en la medida que considera que no se aducen argumentos sólidos, en términos de estricta legalidad, referidos a la vulneración de los artículos 14, 31.2 c) o 41 LPACAP. Con la previsión del artículo 3.2 se vuelve a recuperar el derecho a la intermodalidad tradicional/electrónica en la tramitación del procedimiento en la normativa (MARTÍNEZ GUTIERREZ, 2021). La Sala se fundamenta, a nuestro juicio de forma razonada, en los siguientes términos:

(…) No obstante, cabe señalar que no apreciamos que dicha previsión reglamentaria contravenga el artículo 14 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que establece, en sede de la regulación del derecho de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas, que «el medio elegido por la persona para comunicarse con la Administración Pública podrá ser modificado por aquella en cualquier momento», puesto que la concreción del órgano administrativo al que debe efectuarse la comunicación no se revela contraria a dicha disposición legal, al derivarse de la interpretación sistemática de la propia ley efectuada conforme al principio de seguridad jurídica, ya que se vincula a comunicar la decisión al órgano competente para la tramitación del procedimiento. Tampoco consideramos que proceda declarar la nulidad del inciso de esta disposición reglamentaria, referida a que los efectos de la comunicación se producirán a partir del quinto día hábil siguiente a aquel en que el órgano competente para la tramitación del procedimiento haya tenido constancia de la misma», pues no entendemos que resulte incompatible con la regulación contenida en el artículo 14.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del ya que, como aduce el Abogado del Estado en sus escritos de contestación a la demanda, se trata de supuestos de colaboración reglamentaria que tiene la finalidad de permitir incorporar los medios electrónicos a la actividad de la Administración de forma racional, fijando las reglas mínimas para garantizar la actuación eficaz de la Administración, debiendo tener en cuenta que la incorporación al sistema electrónico, o su abandono, requiere unas comprobaciones previas (firma electrónica, revisión de las notificaciones personales), que debe efectuar los funcionarios públicos encargados de la tramitación del procedimiento administrativo de forma ágil pero también segura.

Al aludir a la impugnación del apartado tercero del mencionado artículo 3 basada en que la Orden Ministerial para imponer la obligatoriedad de relacionarse con la Administración por medios electrónicos suponía una banalización de la habilitación reglamentaria que se mostraba contraria al artículo 128 (donde se exige la expresa y específica habilitación por la Ley formal para hacer posible la Orden Ministerial), la Sala también establece su desestimación. En este caso considera que la previsión reglamentaria está amparada en el artículo 14.3 al disponer éste que: “reglamentariamente, las Administraciones Públicas podrán establecer la obligación de relacionarse con ellos a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para cuestiones colectivas de personas física” y, teniendo en cuenta también que, conforme a lo establecido en el artículo 4.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno está atribuido a los titulares de los Departamentos ministeriales ejercer la potestad reglamentaria en materias propias del Departamento. Además, realiza la siguiente observación:

(…) Cabe, asimismo, señalar que no compartimos la tesis argumental que desarrolla la defensa letrada de la parte demandante, que mantiene que dicha disposición contradice abiertamente lo dispuesto en el artículo 128.4, penúltimo párrafo, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que reserva al Gobierno el ejercicio de la potestad reglamentaria, en consonancia con el artículo 97 de la Constitución, puesto que no cabe eludir que dicha disposición reglamentaria se ajusta a los términos del artículo 14.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que contiene una habilitación especifica al Ministro –en los supuestos que no sea exigible la aprobación de un Real Decreto por el Gobierno– para establecer, respecto de determinados procedimientos y ciertos colectivos de personas físicas, la obligación de relacionarse con la Administración por medios electrónicos.

La aplicación de este Real Decreto no está siendo pacífica [17], sobre todo, en lo relativo a ese artículo tercero. Veamos otro ejemplo. En la STSJ de Galicia 5914/2023, de 14 de septiembre, se resuelve sobre el caso de la regularidad de los intentos de notificación efectuadas por correo y no a través de medios electrónicos. La parte actora planteaba en su demanda que los intentos de notificación del acuerdo de incoación cursados por correo no habían de entenderse como válidos porque había optado por la notificación electrónica, teniendo en cuenta que sí se había utilizado el medio electrónico para hacerle llegar la sanción, por lo que recurre aduciendo que se le había ocasionado efectiva indefensión durante la tramitación del expediente. El TSJ gallego desestima el recurso interpuesto y en relación a este aspecto concreto establece, en su FJ V, lo siguiente:

(…) Con arreglo al Art. 14 de la Ley 39/2015 las personas físicas pueden optar por recibir electrónicamente las comunicaciones de la administración, pero con arreglo a dicho precepto la elección ha de surtir efectos a partir de su realización sin que puedan invalidar de los intentos de notificación cursados con anterioridad, pudiendo modificarse por los interesados en cualquier momento. Es más, el Art. 3 del Real Decreto 203/2001 de 30 de marzo, por el que se aprobó el Reglamento del Funcionamiento Electrónico de la Administración retarda los efectos de la opción hasta el quinto día hábil siguiente a la comunicación efectuada a la administración que sigue el expediente, al disponer: Artículo 3. Derecho y obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas. 2. Las personas físicas no obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas podrán ejercitar su derecho a relacionarse electrónicamente con la Administración Pública de que se trate al inicio del procedimiento y, a tal efecto, lo comunicarán al órgano competente para la tramitación del mismo de forma que este pueda tener constancia de dicha decisión. La voluntad de relacionarse electrónicamente o, en su caso, de dejar de hacerlo cuando ya se había optado anteriormente por ello, podrá realizarse en una fase posterior del procedimiento, si bien deberá comunicarse a dicho órgano de forma que quede constancia de la misma. En ambos casos, los efectos de la comunicación se producirán a partir del quinto día hábil siguiente a aquel en que el órgano competente para tramitar el procedimiento haya tenido constancia de la misma. Por lo que este motivo del recurso ha de ser desestimado ya que la opción por la notificación electrónica se produjo con posterioridad al dictado de la resolución sancionadora y de forma simultánea a la interposición del recurso potestativo de reposición.

Como puede comprobarse, más que una aplicación exacerbada por la Administración de estas disposiciones relativas a la comunicación electrónica, a veces son los administrados los que esperan encontrar algunos resquicios legales para su beneficio a la hora de aplicar el juego de lo contenido en los artículos 14 LPACAP y 3 del Real Decreto 203/2021.

Siguiendo esta línea, por último, creemos interesante mencionar también la STSJ M 8618/2023, de 11 de julio, donde se declara la nulidad de algunas disposiciones de la Ordenanza 6/2022, de 26 de abril, de Licencias y Declaraciones Responsables Urbanísticas del Ayuntamiento de Madrid publicada en el boletín oficial de la Comunidad Autónoma de Madrid de 17 de mayo de 2022. Los recurrentes entendían que el Acuerdo recurrido era nulo al considerar que infringía los principios de seguridad jurídica, jerarquía normativa y los artículos 14 y 16 de la LPACAP. Estimaban que no se podía imponer “manu militari” la obligación de relacionarse con las Administraciones Públicas por medios electrónicos para todas las personas físicas, afirmando que no todas las personas físicas poseen capacidad y medios para relacionarse con la Administración de forma telemática: “No se pueden limitar las formas de relacionarse del administrado. No se le puede negar ni tan siquiera la presentación presencial. Hay una norma con rango de ley que lo permite y establece”. La argumentación de la Administración pública afectada (que en este caso era el Ayuntamiento de Madrid) para negar la nulidad se basaba en entender que la previsión contenida en el mencionado artículo 14 no limita que dicho desarrollo deba ser efectuado por reglamento estatal a nivel nacional, según pretendía la demanda, ya que la referencia se hace a las Administraciones Públicas, dentro de las cuales se incluyen los Ayuntamientos en cuanto Entidades Locales. De igual forma, afirma que el artículo 3.3 del Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, también dispone, con una redacción similar al 14 que: “De acuerdo con lo previsto en el apartado 3 del artículo 14 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, la obligatoriedad de relacionarse electrónicamente podrá establecerse reglamentariamente por las Administraciones Públicas para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que, por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos, quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios”. Como vemos, la cuestión litigiosa se centraba en la consideración de forma más o menos amplia del concepto de Administración Pública en relación a la normativa de aplicación. En este punto, la parte demandada recalcaba lo siguiente (FJ IV):

(…) es relevante indicar, en contra de lo que indica la parte recurrente, que el desarrollo por ordenanza local responde a la exigencia legal de desarrollo reglamentario en la medida en que resulta criterio jurisprudencial absolutamente consolidado que las ordenanzas locales son expresión del poder normativo local (ex artículo 4 Ley 7/1985 de 5 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local) y participan de la naturaleza jurídica de disposición administrativa de carácter general a todos los efectos.

A juicio de la Sala los preceptos impugnados no imponían de forma directa obligación alguna a las personas físicas de relacionarse con la administración única y exclusivamente por medios electrónicos, sino estableciendo una obligación de presentar las solicitudes y demás documentos a través del Registro Electrónico General del Ayuntamiento de Madrid, de forma exclusiva y excluyente. Obviamente, tal disposición es contraria no a los preceptos señalados por la actora sino a lo establecido en el artículo 16 LPACAP, por el que se establece que cada Administración dispondrá de un Registro Electrónico General, en el que se hará el correspondiente asiento de todo documento que sea presentado o que se reciba en cualquier órgano administrativo, Organismo público o Entidad vinculado o dependiente a éstos. Asimismo, dicho artículo indica que también se podrán anotar en el mismo, la salida de los documentos oficiales dirigidos a otros órganos o particulares. Sin embargo, el mencionado apartado sólo establece la obligación de la administración de disponer de un registro general electrónico pero no impone a los interesados la obligación de presentar las solicitudes y demás documentos en dicho Registro. Así, como afirma la Sala, está claro que los artículos discutidos eliminan el derecho de presentar escritos y documentos en las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca y en las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero. En el FJ VI in fine de la STSJ se recogen los motivos que sustentan la nulidad:

(…)En consecuencia, la citada ley básica contempla la posibilidad de que el ciudadano comparezca de forma presencial ante la administración pública para presentar documentos circunstancia esta que elimina sin justificación alguna la Ordenanza 6/2022, de 26 de abril, de Licencias y Declaraciones Responsables Urbanísticas del Ayuntamiento de Madrid, y como quiera que la citada Ley de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas no prevé que puedan eliminarse la posibilidad representar los documentos escritos a través del correo administrativo es decir en las oficinas de correos y en las oficinas consulares y diplomáticas la previsión que contiene la citada ordenanza es nula de pleno derecho por ser contraria al principio de jerarquía normativa tal y como establece el artículo 47 apartado 2º de la de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que indica que también serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior.

IV. A modo de conclusión

Sin duda, el paso de la Administración Pública tradicional a la e-Administración ha sido el gran desafío del sector público en los últimos años. Las llamadas leyes siamesas (LPACAP y LRJSP) configuraron desde su aprobación un nuevo horizonte en el que la tramitación electrónica debía constituirse como la actuación habitual de las Administraciones Públicas en sus vertientes de gestión interna, de relación con los ciudadanos y entre sí (DEL POZO MARMOL y RODRIGUEZ CAMPOS, 2022, 154). En este aspecto, la labor de los tribunales contencioso-administrativos está consistiendo, en gran medida, en adecuar las antiguas pautas procedimentales administrativas a una efectiva administración electrónica que responda a los estándares mínimos de eficacia, eficiencia y buen gobierno que la sociedad espera en pleno siglo XXI. Un ejemplo muy reciente de esta labor lo constituye la STS 4309/2023, de 26 de octubre que, en relación al expediente administrativo electrónico (base de la actuación de este orden jurisdiccional) ha recordado que “una transformación de documentos en formato papel a un formato digital no es simplemente proporcionar una imagen escaneada, sino que la imagen ha de poder identificarse para su eficaz y rápida consulta mediante el correspondiente índice conforme a las exigencias legales” exigiendo, por tanto, que los expedientes administrativos cumplan los parámetros necesarios para una consulta ordenada, rápida y eficiente [18].

Como hemos podido observar a lo largo de este trabajo, dicha labor jurisdiccional está siendo especialmente intensa a la hora de interpretar la relación diaria del ciudadano con sus Administraciones públicas de referencia a través de los medios electrónicos, afanándose por dejar claros algunos aspectos en los que el legislador ha optado por guardar silencio. Además, no deben olvidarse los problemas prácticos que este esfuerzo conlleva. Así, nos mostramos en total acuerdo con la afirmación de que la verdadera limitación o restricción de derechos que conlleva la obligatoriedad de la relación electrónica se manifiesta, en la práctica, en las dificultades reales que conlleva en no pocas ocasiones la cumplimentación de los formularios diseñados por las Administraciones o en los no menos infrecuentes problemas de interoperabilidad (SANZHEZ LAMELAS, 2023, 207).

La cuestión es, incluso, de relevancia constitucional. Lo que se recoge para los sujetos particulares en el artículo 14.1 es un derecho que se convierte en una obligación para los sujetos del apartado 14.2. Debido a ello, nos ha llamado mucho la atención la reciente STC 147/2022, de 29 de noviembre, donde el Tribunal Constitucional otorga el amparo a una persona jurídica que, teniendo la obligación de relacionarse electrónicamente con la Agencia Tributaria, no accedió a su buzón electrónico en plazo, teniéndose por efectuada la notificación de un requerimiento del que no tuvo conocimiento, considerando que ante “lo infructuoso de las comunicaciones practicadas por vía electrónica, la administración debería haber desplegado una conducta tendente a lograr que las mismas llegaran al efectivo conocimiento de la interesada”. Como vemos, levanta ese mandato del 14.2 LPACAP y lo hace en los siguientes términos (FJ V):

(…) Debemos insistir, a riesgo de ser reiterativos, en el hecho de que la Agencia Tributaria supo que la interesada no tuvo conocimiento del requerimiento del que fue objeto por vía electrónica; y sin embargo, no empleó formas alternativas de comunicación, a fin de advertirla del procedimiento de comprobación limitada que había iniciado y de la documentación contable que recababa, de suerte que la liquidación provisional finalmente practicada no tuvo en cuenta la eventual incidencia de los datos que los libros y las facturas solicitados pudieran contener. Y al desconocer el objeto de las notificaciones que se remitieron a su dirección electrónica habilitada, aquella tampoco pudo impugnar temporáneamente, incluso en sede judicial, la liquidación provisional finalmente practicada, lo que redundó en detrimento de su derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el art. 24.1 CE, aun cuando el procedimiento seguido por la administración tributaria no tuviera carácter sancionador.

A pesar de todo lo dicho consideramos, aludiendo al título de este análisis, que aún es un derecho de la ciudadanía la relación por medios electrónicos con las Administraciones Públicas pero que no puede negarse que se encuentre en vías de extinción.

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