SUMARIO:

I. INTRODUCCIÓN

II. DIVERGENCIAS ENTRE LOS CONFLICTOS LABORALES Y LOS CONFLICTOS INDIVIDUALES DE SEGURIDAD SOCIAL

III. LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL EN EL ÁMBITO DE LA SEGURIDAD SOCIAL

IV. PROBLEMÁTICA E IMPOSIBILIDAD DE CONCILIAR EN LOS CONFLICTOS INDIVIDUALES DE SEGURIDAD SOCIAL

V. CONCLUSIONES

Bibliografía

I. INTRODUCCIÓN  ^ 

Como parte de la cultura de la paz en donde se cumplen de manera cabal con los principios de inmediatez, celeridad y economía procesal, los medios o mecanismos alternativos de solución de controversias posibilitan la solución de los conflictos existentes entre las partes involucradas, de forma directa o a través del nombramiento de un tercero, y soslayan la resolución de la controversia en sede judicial.

De acuerdo con el capítulo 23-A del Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC) y con la finalidad de materializar la reforma constitucional en materia laboral, el día 1 de mayo de 2019 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma a la Ley Federal del Trabajo (LFT) que estableció las atribuciones y obligaciones de los Centros de Conciliación Laborales, las normas procedimentales para la impartición de la justicia laboral en sede judicial y las aplicables a la conciliación prejudicial instaurada con carácter administrativo y obligatorio en el ámbito laboral, así como los casos en los que no es necesario su agotamiento.

Ante la deficiente redacción de la fracción III, del artículo 685 Ter de la LFT, que generó el pronunciamiento de resoluciones contradictorias por parte de los órganos jurisdiccionales laborales, resultó necesaria la intervención de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) para determinar si es conveniente y procedente que todos los conflictos individuales de Seguridad Social (CISS) se exceptúen de la conciliación prejudicial.

Para dar respuesta a la anterior interrogante, la SCJN realizó una interpretación literal y restrictiva de la fracción III, del artículo 685 Ter de la LFT, por tratarse de casos de excepción en los que no es obligatorio agotar el procedimiento de conciliación prejudicial y determinó que dentro de este supuesto se encuentran únicamente los CISS que tienen por objeto el reclamo de las prestaciones de los seguros de riesgos de trabajo, enfermedades, maternidad, invalidez, vida y guarderías.

Bajo este panorama, el presente trabajo tiene como objetivo analizar la institución de la conciliación prejudicial en los CISS, cuyo fin es la solicitud de las prestaciones de los seguros de cesantía en edad avanzada o vejez y la devolución de las aportaciones de Seguridad Social. Para lograr tal cometido, el trabajo se divide en tres partes.

En la primera parte, se realiza un análisis de las divergencias entre los conflictos laborales y los CISS como resultado de la disimilitud existente en los contenidos esenciales del derecho al trabajo y el derecho a la Seguridad Social identificados por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CESCR) que nos permite concluir que es inconveniente que las controversias de Seguridad Social sean interpuestas y tramitadas como conflictos de naturaleza laboral.

En la segunda parte de este estudio es analizada la institución de la conciliación prejudicial como mecanismo para lograr la conciliación en los CISS referentes a la devolución de las aportaciones de Seguridad Social y al pago de las prestaciones en los seguros de cesantía en edad avanzada o vejez.

Finalmente, en la tercera parte es expuesta la problemática e imposibilidad de conciliar en los CISS que son sometidos al procedimiento de conciliación prejudicial de corte laboral ante la carencia de un procedimiento adecuado para atender a ese tipo de controversias interpuestas por los asegurados, pensionados o los beneficiarios en contra del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT) o las Administradoras de Fondos para el Retiro, además de la imposibilidad de transigir los derechos de Seguridad Social y la incompetencia e incapacidad de la autoridad que ha asumido tal labor sin estar facultada para ello.

II. DIVERGENCIAS ENTRE LOS CONFLICTOS LABORALES Y LOS CONFLICTOS INDIVIDUALES DE SEGURIDAD SOCIAL  ^ 

De manera equívoca se ha asemejado al derecho a la Seguridad Social con el derecho al trabajo. A pesar de tratarse de derechos de corte social, tendientes a proteger a la clase trabajadora, sus contenidos esenciales, esto es, aquello que los identifica y hace reconocibles, evitando su desaparición o transformación en otro derecho, son divergentes.

El CESCR, en su calidad de intérprete del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) ha determinado que el contenido esencial del derecho a la Seguridad Social en el marco de la legislación nacional aplicable se compone del establecimiento y funcionamiento de un sistema compuesto de uno o de varios planes que permitan a sus beneficiarios contribuir al mismo, participar en su administración y acceder de manera oportuna, razonable, proporcional y transparente a las prestaciones establecidas para la atención de la salud, la enfermedad, la discapacidad, la vejez, el desempleo, los accidentes laborales, las prestaciones familiares, la maternidad y la sobrevivencia[1] como riesgos protegidos.

En cambio, de acuerdo con el CESCR, el contenido esencial del derecho al trabajo se compone por la existencia de servicios especializados en los ámbitos local, regional, nacional e internacional que apoyen a todos los individuos a identificar el empleo disponible y a acceder al mismo a través del establecimiento de redes de información sobre el mercado del trabajo[2].

La divergente naturaleza de los derechos a la Seguridad Social y al trabajo provoca que los conflictos instaurados para lograr su exigibilidad también sean disímiles. Las controversias laborales tienen como elementos subjetivos de la contienda al trabajador y al empleador o a los sindicatos para demandar prestaciones de índole laboral derivadas de una relación de trabajo.

De acuerdo con el interés afectado, su naturaleza, el elemento subjetivo y la relación con el proceso, es posible identificar y distinguir a diferentes tipos de conflictos laborales (Tabla 1).

Por su parte, los CISS se pueden suscitar entre los asegurados, pensionados y los beneficiarios de ambos en contra de un organismo de Seguridad Social o las Administradoras de Fondos para el Retiro para solicitar o demandar el otorgamiento y pago de las prestaciones (en dinero y en especie) establecidas para cada uno los seguros sociales instaurados en la legislación, tratado internacional o contratos laborales con la finalidad de paliar el riesgo que pone en peligro la existencia humana y que es parte de la cobertura del seguro aplicable que ha sido financiado por el titular del derecho.

También es posible la existencia de CISS entre los organismos de Seguridad Social y los empleadores, en su calidad de retenedores y contribuyentes de las aportaciones de Seguridad Social, pero atendiendo a su naturaleza fiscal se les ha excluido de su regulación en la LFT. Conforme a la naturaleza jurídica de los sistemas de seguros sociales, principalmente los administrados por las Administradoras de Fondos para el Retiro, en los CISS la exigibilidad de los derechos prestacionales es de orden individual al crearse en favor de cada asegurado o pensionado en la proporción que ha aportado de manera conjunta con su empleador y el Estado como principal garante de los sistemas de seguros sociales.

Con base en el criterio de naturaleza subjetiva, el tipo de prestación que se demanda y la norma aplicable en su parte sustantiva es posible clasificar a los CISS. De acuerdo con el primer criterio, se pueden identificar a los siguientes CISS:

1. Conflictos existentes entre el titular del derecho (asegurados o pensionados) contra los diversos organismos de seguros sociales.
2. Conflictos entre los beneficiarios del titular del derecho contra los diversos organismos de seguros sociales.
3. Conflictos existentes entre el titular del derecho contra las instituciones financieras que administran los recursos de la cuenta individual.
4. Conflictos entre los beneficiarios del titular del derecho contra las instituciones financieras que administran los recursos de la cuenta individual.
5. Conflictos que se susciten entre los empleadores contra los diversos organismos de seguros sociales.
6. Conflictos que tienen lugar entre los organismos de seguros sociales. Normalmente se suelen presentar cuando se discute algún caso de afiliación obligatoria que la normatividad no resuelva con claridad y precisión.

En cambio, de optarse por el segundo criterio de clasificación, que atiende al tipo de prestación que se reclama, entonces es posible la existencia de CISS que son resultado de la falta de pago, cálculo inadecuado o suspensión de las prestaciones (en dinero y especie) establecidas para cada uno los seguros sociales que forman parte del contenido esencial del derecho a la Seguridad Social, esto es, CISS interpuestos para el reclamo de la atención de la salud o para demandar el otorgamiento y pago de las prestaciones en caso de enfermedad, discapacidad, retiro laboral, por desempleo, al suscitarse una incapacidad proveniente de un riesgo de trabajo en su modalidad de accidente de trabajo o enfermedad de carácter profesional, por maternidad, sobrevivencia o para la crianza de los menores.

Por último, de acuerdo con los artículos tercero y quinto transitorio de la actual Ley del Seguro Social (LSS) que hacen posible la coexistencia de este ordenamiento y de la LSS del 12 de marzo de 1973 para los asegurados que cotizaron bajo su amparo, es posible identificar a los CISS que tienen por objeto el pago de las prestaciones establecidos en los seguros de riesgos de trabajo, enfermedades y maternidad, invalidez, vejez, cesantía en edad avanzada y muerte, guarderías y prestaciones sociales administrados por el IMSS bajo el modelo de reparto y a los CISS que tienen por objeto la cobertura de las prestaciones establecidos en los seguros de riesgos de trabajo, enfermedades y maternidad, invalidez y vida, retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, guarderías y prestaciones sociales administrados por el IMSS y las Administradores de Fondos para el Retiro con un modelo de capitalización individual.

De acuerdo con los contenidos esenciales del derecho al trabajo y el derecho a la Seguridad Social, así como las clasificaciones realizadas de los conflictos laborales y los CISS, las principales divergencias que existen entre ambas controversias.

Las anteriores disimilitudes existentes entre los conflictos laborales y los CISS, como pueden verse en la Tabla 2, evidencian la imperiosa necesidad de una regulación que sea acorde con los contenidos esenciales del derecho al trabajo y el derecho a la Seguridad Social, respectivamente, sin someter la interposición y resolución de los CISS a las reglas procedimentales del derecho procesal del trabajo o la tramitación de los conflictos laborales a las normas adjetivas del incipiente derecho procesal de la Seguridad Social.

III. LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL EN EL ÁMBITO DE LA SEGURIDAD SOCIAL  ^ 

La justicia cotidiana, contemplada en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) y en aquellos instrumentos internacionales[3] que establecen la obligación del Estado mexicano de proporcionar un recurso adecuado y efectivo[4] a toda persona para combatir los actos que violenten sus derechos fundamentales, involucra a las instituciones, procedimientos e instrumentos orientados a dar solución a las controversias derivadas de la convivencia diaria en una sociedad democrática y, por tal motivo, incluye a la justicia laboral, civil, administrativa y de proximidad[5].

El Ejecutivo Federal encomendó al Centro de Investigación y Docencia Económicas la realización de diversos foros temáticos con la finalidad de realizar diversas propuestas y recomendaciones en materia de justicia cotidiana. Por su parte, la Comisión Nacional de Tribunales Superiores de Justicia de los Estados Unidos Mexicanos organizó ocho foros especializados[6] para analizar los diversos problemas de la justicia en el ámbito local y las posibles soluciones para abatirlos.

Los principales problemas de la justicia cotidiana que reportaron los foros realizados fueron los obstáculos para acceder al sistema de justicia y que éste proporcione una solución efectiva a las controversias planteadas por la ciudadanía, la existencia de procesos largos y costosos, además de la escasa eficacia de la conciliación en la solución de las controversias[7].

Con base en los anteriores resultados, Enrique Peña Nieto el 28 de abril de 2016 presentó ante la Cámara de Senadores la iniciativa de Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de justicia laboral[8].

Una vez concluidas las distintas etapas del proceso legislativo fue aprobada la iniciativa presidencial, que en la parte que interesa a este estudio, instauró en la CPEUM a la conciliación laboral como una instancia obligatoria y previa a la iniciación de cualquier procedimiento jurisdiccional previsto en la LFT.

En cumplimiento al capítulo 23-A del T-MEC (anexo laboral) y con la finalidad de adecuar las distintas legislaciones al nuevo modelo de justicia laboral instaurado por el texto constitucional, el día 1º de mayo de 2019 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la LFT, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, de la Ley Federal de la Defensoría Pública, de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y de la LSS, en materia de Justicia Laboral, Libertad Sindical y Negociación Colectiva, que siguiendo las experiencias sudamericanas[9], instauró en la LFT con carácter obligatorio al procedimiento de conciliación prejudicial y a la exhibición de la constancia que acredite la conclusión del procedimiento de conciliación como un requisito de procedibilidad para que los patrones y los trabajadores puedan accederse a la vía jurisdiccional contenciosa ante los tribunales laborales dependientes de Poder Judicial de la Federación o de los Poderes Judiciales de las Entidades Federativas.

Bajo este panorama, en el nuevo sistema de justicia laboral, la conciliación es una instancia prejudicial obligatoria instaurada a rango constitucional, de carácter extrajudicial y un componente esencial del derecho de acceso a la justicia en materia laboral, cuya finalidad es soslayar la interposición de las demandas laborales y solucionar la controversia con el máximo de celeridad posible a través del diálogo entre las partes involucradas (mecanismo autocompositivo).

De acuerdo con el capítulo 23-A del T-MEC[10], en el orden local, la función conciliatoria estará a cargo de los Centros de Conciliación, especializados e imparciales que se instituyan en las entidades federativas de la República Mexicana. En el ámbito federal, la función conciliatoria, el registro de todos los contratos colectivos de trabajo y las organizaciones sindicales, así como todos los procesos administrativos relacionados corresponderá al Centro Federal de Conciliación y Registro Laboral (CFCRL). En cualquiera de los niveles de gobierno, los principios que deben observarse durante la conciliación son los siguientes:

La fracción XX, del artículo 123, apartado A, de Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) no prevé el agotamiento obligatorio de la conciliación prejudicial en los CISS. Incluso, la fracción III, del artículo 685 Ter, de la LFT dispone que las prestaciones de Seguridad Social por riesgos de trabajo, maternidad, enfermedades, invalidez, vida, guarderías y prestaciones en especie y accidentes de trabajo quedan exceptuadas de agotar la instancia conciliatoria.

Empero, de acuerdo con el principio de supremacía constitucional, que atribuye a la Constitución el carácter de norma fundamental que dota de validez a toda normatividad que forma parte del sistema jurídico-político mexicano, en el caso de la regulación procedimental de la conciliación de los CISS en la LFT, por una parte, resulta inconstitucional al ser inexistente el reconocimiento de los CISS y de los mecanismos alternativos para la solución de los mismos en la CPEUM como norma fundante que proporcione a la LFT el sustento y la validez para que, en su carácter de norma reglamentaria en el ámbito laboral, pueda llevar a cabo con una mayor amplitud y detalle la regulación de las instituciones constitucionalmente reconocidas.

La falta de regulación de los CISS encuadra dentro de lo que Spagna Musso[12], Waldmann[13] y Escalante Gonzalbo[14] denominan como anomia constitucional[15] (Üvoìíá), cuyo empleo en el terreno jurídico se refiere a una omisión en las normas constitucionales de un hecho o situación que socialmente exigen ser regulados.

Y, por otra parte, de acuerdo con Kelsen, la norma jurídica puede tener un ámbito de validez espacial que la hace aplicable dentro de un determinado espacio[16]. El ámbito de validez temporal se refiere al tiempo en que una norma jurídica ha de reglar la realidad social o una parte de ella. Las normas jurídicas nacen a la vida jurídica a partir de una fecha determinada, que puede ser la de su entrada en vigor de una Ley que se publica en un diario o periódico oficial y, de igual manera, podrían tener una fecha en que dejan de estar en vigor[17].

Además de los dos anteriores ámbitos de validez de la norma, cabe también distinguir un dominio de validez objetivo o material y otro denominado personal[18]. Conforme a la teoría de la validez de las normas jurídicas, el ámbito de validez material que permite identificar a la materia que pretenden regular, pues las normas jurídicas no se aplican de forma indistinta, sino cada una rige en determinada área del derecho[19] atendiendo a su naturaleza y características particulares. En el caso de la LFT, su ámbito de validez material es el derecho al trabajo, cuyo contenido esencial difiere del derecho a la Seguridad Social como dimos cuenta de ello en la primera parte de este estudio.

De igual manera, las normas jurídicas no son aplicables a todas las personas, tienen un ámbito de validez personal que permite identificar a sus destinatarios. El ámbito de validez personal de la LFT son los patrones y trabajadores como sujetos de las relaciones de trabajo que existen en el derecho laboral, lo cual no corresponde con el derecho a la Seguridad Social, en donde es posible distinguir a los asegurados, los pensionados, los beneficiarios, los organismos de Seguridad Social, los empleadores y las instituciones financieras encargadas de administrar los recursos de las cuentas individuales.

La no correspondencia de los ámbitos de validez material y personal de la LFT, que indebidamente reglamenta a la parte procedimental del derecho de la Seguridad Social, se refleja en la inadecuada referencia a los riesgos sociales que se encuentran exceptuados de agotar el procedimiento de conciliación prejudicial.

De conformidad con la LSS que norma la parte sustantiva del derecho de la Seguridad Social y debiera normar también su parte adjetiva, a los riesgos de trabajo se les conceptualiza como los accidentes y enfermedades a que están expuestos los trabajadores en ejercicio o con motivo del trabajo[20], por lo tanto, la fracción III, del artículo 685 Ter, de la LFT al emplear la expresión prestaciones de Seguridad Social por riesgos de trabajo hace innecesaria que la misma disposición normativa realice la referencia a las prestaciones de Seguridad Social por accidentes de trabajo por estar éstos últimos incluidos en la conceptualización normativa de los riesgos de trabajo prevista en la LSS.

Asimismo, en la fracción III, del artículo 685 Ter, de la LFT resulta innecesaria la expresión prestaciones en especie porque ante la previa referencia genérica a las prestaciones de Seguridad Social por riesgos de trabajo, maternidad, enfermedades, invalidez, vida y guarderías se encuentran contempladas las prestaciones en dinero y en especie establecidas en la LSS para cada uno de estos seguros que tienden a cubrir contingencias diversas.

Pero, sobre todo la fracción III, del artículo 685 Ter, de la LFT no contempla a todos los seguros que el artículo 11 de la LSS reconoce en favor de sus destinatarios, pues de forma deficiente se encuentra la referencia a los seguros de riesgos de trabajo, maternidad, enfermedades, invalidez, vida y guarderías, pero se omite la mención de los seguros aplicables para el retiro laboral, esto es, a la cesantía en edad avanzada y a la vejez.

Lo anterior provocó interpretaciones divergentes entre los órganos jurisdiccionales mexicanos. El Segundo Tribunal Colegiado en materia de Trabajo del Segundo Circuito al resolver el amparo directo 701/2021 en la sesión de 11 de noviembre de 2021, referente al reclamo de las prestaciones del seguro de vejez, consideró que en la aprobación del artículo 685 Ter de la LFT existe una omisión legislativa relativa en competencia de ejercicio obligatorio de parte del órgano legislativo al haberse emitido de manera incompleta o deficiente[21].

No obstante, que en cumplimiento al artículo Segundo Transitorio del Decreto por el que se declaran reformadas y adicionadas diversas disposiciones de los artículos 107 y 123 de la CPEUM es reformada la LFT, omite incluir de manera expresa a las prestaciones de los seguros de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez en la fracción III del artículo 685 Ter de la LFT, tal y como estaban considerados de conformidad con el capítulo 23-A del T-MEC y con el artículo 899-A de la LFT que dispone que los CISS tienen por objeto reclamar el otorgamiento de prestaciones en dinero o en especie, derivadas de los seguros que componen el régimen obligatorio del Seguro Social[22], organizado y administrado por el IMSS, y de aquellas que conforme a la LSS y la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, deban cubrir el INFONAVIT y las Administradoras de Fondos para el Retiro, así como las que resulten aplicables en virtud de contratos colectivos de trabajo o contratos-Ley que contengan beneficios en materia de Seguridad Social.

En cambio, el Segundo Tribunal Colegiado del Vigésimo Tercer Circuito, en el amparo directo 75/2021, resuelto en la sesión del 1º de julio de 2021, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Segundo Circuito con apoyo del Segundo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Octava Región, en el amparo directo número 329/2021 (cuaderno auxiliar 338/2021), sesionado el 27 de agosto de 2021 y el primer Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Segundo Circuito con apoyo del Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Segunda Región, en el amparo directo 348/2021 (cuaderno auxiliar 642/2021), sesionado el 29 de noviembre de 2021 concluyeron que el artículo 685-Ter de la LFT debe interpretarse de forma restrictiva con la finalidad de respetar el propósito del legislador federal que es desahogar la carga de los tribunales de trabajo, y agilizar la justicia laboral a través de un medio alternativo.

Para los referidos órganos jurisdiccionales, el hecho de que en la fracción III, del artículo 685 Ter, de la LFT se haga alusión a las “prestaciones de Seguridad Social” genera que en los casos de riesgos de trabajo, maternidad, enfermedades, invalidez, vida, guarderías y prestaciones en especie y accidentes de trabajo no sea obligatorio agotar el procedimiento de conciliación prejudicial, pero la devolución y el pago de las aportaciones de Seguridad Social al no estar enlistada como un caso de excepción en el dispositivo legal en comento hace necesaria la obtención de la constancia que acredite la conclusión del procedimiento conciliatorio como un requisito de procedibilidad para que los derechohabientes del IMSS y del INFONAVIT, así como los titulares de las cuentas individuales administradas por las Administradoras de Fondos para el Retiro, puedan accederse a la vía jurisdiccional ante los tribunales laborales[23].

Y, a pesar de que el artículo 899-C de la LFT no impone como requisito que el actor añada a su demanda la constancia de no conciliación, esto no significa que todas las “prestaciones de Seguridad Social” se encuentren exceptuados de agotar el procedimiento de conciliación prejudicial, porque esa “documentación será enviada al tribunal responsable –de manera electrónica– por el Centro de Conciliación quien hubiese conocido del asunto”[24].

Ante la contradicción de criterios, conforme al artículo 226 de la Ley de Amparo, resultó necesaria la intervención de la Segunda Sala de la SCJN para que decidiera que criterio debía prevalecer y evitar resoluciones contradictorias que contravienen la unidad, congruencia y certeza que debe imperar en todo sistema jurídico.

De acuerdo con el criterio de clasificación de los CISS que atiende al tipo de prestación que se reclama, la Segunda Sala de la SCJN, con base en la fracción III, del artículo 685 Ter, de la LFT, distinguió a los CISS que se encuentran excluidos de agotar el procedimiento de conciliación prejudicial y a los CISS que deberán agotarlo de manera obligatoria para evitar el desechamiento de la demanda por parte de los tribunales laborales dependientes del Poder Judicial de la Federación.

Dentro del primer tipo de CISS, la Segunda Sala de la SCJN determinó que, como lo dispone la fracción III, del artículo 685 Ter, de la LFT, se encuentran los que tienen por objeto el reclamo de las prestaciones de los seguros de riesgos de trabajo, enfermedades, maternidad, invalidez, vida y guarderías. En cambio, los CISS interpuestos para demandar el pago de las prestaciones de los seguros de cesantía en edad avanzada o vejez, así como la devolución y pago de las aportaciones de Seguridad Social, no pueden considerarse como supuestos de excepción previstos en ese precepto “porque el legislador las visualizó como un aspecto conciliable entre las partes”[25]. “Considerar lo contrario implicaría el riesgo de desnaturalizar la vía conciliatoria que el Poder Reformador plasmó a nivel constitucional, como una de las piezas torales para hacer efectivo el derecho de acceso a la justicia laboral de manera expedita y gratuita”[26].

No, obstante, que la Segunda Sala de la SCJN realizó una interpretación literal y restrictiva de la fracción III, del artículo 685 Ter, de la LFT por tratarse de casos de excepción en los que no es obligatorio agotar el procedimiento de conciliación prejudicial y determinó que dentro de este supuesto se encuentran únicamente el reclamo de las prestaciones de los seguros de riesgos de trabajo, enfermedades, maternidad, invalidez, vida y guarderías, “no se desnaturaliza la vía conciliatoria que el Poder Reformador plasmó a nivel constitucional” porque la instituyó exclusivamente para la resolución de los conflictos laborales y para el acceso a una justicia laboral que debe impartirse de forma gratuita por tribunales expeditos, pero no para los CISS y para el acceso a una justicia social impartida por tribunales especializados en materia de seguros sociales, porque este último tipo de controversias son inexistentes en la CPEUM a pesar de su importancia económica, social y política en el terreno fáctico, como dan cuenta de ello, los recursos administrativos presentados ante el IMSS y el INFONAVIT y las demandas interpuestas en las Juntas Especiales de la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje como en sede judicial (Tribunales Laborales dependientes del Poder Judicial de la Federación y en la SCJN).

IV. PROBLEMÁTICA E IMPOSIBILIDAD DE CONCILIAR EN LOS CONFLICTOS INDIVIDUALES DE SEGURIDAD SOCIAL  ^ 

El agotamiento del procedimiento de conciliación prejudicial en los CISS interpuestos para demandar el pago de las prestaciones de los seguros de cesantía en edad avanzada o vejez, así como la devolución y pago de las aportaciones de Seguridad Social y la exigencia de la exhibición de la constancia expedida por el Centro Federal de Conciliación y Registro Laboral (CFCRL) como un requisito de procedibilidad de la demanda interpuesta ante los tribunales laborales dependientes del Poder Judicial de la Federación, contraviene los derechos de los titulares de los derechos y presenta una serie de obstáculos que dificultan el acceso a la instancia conciliatoria.

La conciliación constituye un mecanismo de solución de controversias que permite a dos o más personas gestionar por sí mismas la solución de sus diferencias, con ayuda de un tercero neutral y calificado, denominado conciliador[27] que contribuye a que todo tipo de conflictos se resuelva de manera pronta sin detrimento de los derechos que son materia del desacuerdo, pero al atribuírsele en el derecho laboral mexicano al procedimiento conciliatorio el carácter de obligatorio provoca la desnaturalización de la institución de la conciliación como instancia que, de acuerdo con su esencia de mecanismo autocompositivo reconocido por la Organización Internacional del Trabajo[28], debe ser voluntaria para que las partes involucradas en el conflicto con toda la disposición de lograr un acuerdo accedan a ella y no una imposición que limita la posibilidad de arreglar la controversia.

A lo anterior se adiciona la contravención a los derechos de acceso a la justicia y de la Seguridad Social reconocidos en los artículos 17 y 123, apartado A, fracción XXIX de la CPEUM, respectivamente, porque supedita su exigibilidad a la etapa de conciliación prejudicial que se instaura en la CPEUM y desarrolla procedimentalmente en la LFT para resolver los conflictos entre trabajadores y patrones, pero no para los CISS, cuyo reconocimiento en el texto constitucional es inexistente.

En México, al imponerse obligatoriamente en el ámbito laboral el agotamiento del procedimiento de conciliación siguiendo los casos de Colombia, Argentina y Uruguay, es conveniente señalar que la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-893/2001 determinó la inexequibilidad de la conciliación laboral al considerar “que el acceso a la justicia no pueda estar diferido ni obstaculizado por una condición de procedibilidad impuesta aún contra la voluntad del beneficiario, con mayor razón si para ese trámite previo al proceso se contempla la posibilidad de que el titular del derecho tenga en ocasiones que sufragar de su propio peculio expensas significativas para poder accionar ante los jueces”[29].

Y es que los asegurados al reunir todos los requisitos para acceder a los beneficios prestacionales de los seguros de cesantía en edad avanzada o de vejez, así como para recuperar los recursos de la cuenta individual, son titulares de derechos que son intransigibles al tener el carácter de ciertos, irrenunciables e indiscutibles por estar cumplimentados los supuestos de hecho[30] o los requisitos que la Ley del Seguro Social impone para su cobertura.

Únicamente la transacción puede tener lugar en cuanto a la manera de cubrir las prestaciones de cesantía o de vejez a sus titulares de manera oportuna y pronta por tratarse de derechos de corte alimentario, cuya finalidad es proveer de los medios económicos al pensionado para que pueda subsistir al haber concluido su vida laboral activa como resultado de su retiro voluntario, de la desocupación o de su imposibilidad para seguir laborando como consecuencia del normal desgaste del organismo y de las limitaciones que presenta.

Por su parte, cuando el IMSS ha decretado en una resolución administrativa la procedencia de las pensiones de cesantía en edad avanzada o vejez y con posterioridad las revoca, no es posible conciliación alguna porque se trata de derechos adquiridos al haberse incorporado en el patrimonio del pensionado, por lo que se configura una transgresión al derecho de propiedad[31] que puede ser reparada a través de los medios de impugnación administrativos o jurisdiccionales establecidos en el sistema jurídico en favor de los justiciables.

Incluso, desde un ángulo opuesto, cuando el derechohabiente no colma los requisitos para la obtención de los derechos prestacionales de la Seguridad Social tampoco es posible negociación alguna por tratarse de un derecho inexistente. Cuando el Instituto Mexicano del Seguro Social, en su calidad de órgano asegurador, ha expedido una resolución de negativa de pensión de cesantía en edad avanzada o vejez porque el asegurado no cumple con los requisitos establecidos en la LSS para decretar la procedencia de las prestaciones correspondientes a los seguros de cesantía o de vejez, así como la devolución de las aportaciones de Seguridad Social, al tratarse de actos administrativos que gozan del carácter de definitividad[32] y evitar un detrimento financiero al ente asegurador que no está obligado al otorgamiento de las prestaciones de Seguridad Social ante la inexistencia del derecho, difícilmente podrán modificarse a través de una conciliación en la que el CFCRL no está facultado para llevarla a cabo.

El CFCRL se integrará por la Dirección General y la Junta de Gobierno. De acuerdo con el artículo 590-D de la LFT, la Junta de Gobierno estará conformado de la siguiente manera:

1. El titular de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social como miembro propietario o su suplente, quien fungirá como presidente de dicha Junta de Gobierno;
2. El titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público como miembro propietario o su suplente;
3. El titular del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales como miembro propietario o su suplente;
4. El presidente del Instituto Nacional de Estadística y Geografía como miembro propietario o su suplente, y
5. El presidente del Instituto Nacional Electoral como miembro propietario o su suplente.

De la anterior transcripción, se desprende que en la Junta de Gobierno carecen de representatividad los interlocutores sociales que son necesarios cuando se trata de resolver los conflictos obrero-patronales y los CISS, de acuerdo con la Recomendación sobre la conciliación y el arbitraje voluntarios (número 92) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

Por su parte, el artículo 590-A de la LFT dispone que el Centro Federal de Conciliación y Registro Laboral tiene las siguientes atribuciones[33]:

1. Realizar en materia federal la función conciliadora a que se refiere el párrafo cuarto de la fracción XX del artículo 123 constitucional;
2. Llevar el registro de todos los contratos colectivos de trabajo, reglamentos interiores de trabajo y de las organizaciones sindicales, así como todos los actos y procedimientos a que se refiere el párrafo cuarto de la fracción XX del artículo 123 constitucional;
3. Establecer el Servicio Profesional de Carrera y seleccionar mediante concurso abierto en igualdad de condiciones a su personal;
4. Establecer planes de capacitación y desarrollo profesional incorporando la perspectiva de género y el enfoque de derechos humanos, y
5. Las demás que de esta Ley y la normatividad aplicable se deriven”.

La anterior transcripción evidencia que el CFCRL es competente para llevar a cabo la conciliación laboral, al ser la prevista en la fracción XX del artículo 123, apartado A de la CPEUM, pero al no estar facultado para llevar a cabo la conciliación de los CISS ante la falta de reconocimiento constitucional de los mismos y de los mecanismos alternativos de solución de controversias en materia de Seguridad Social se contraviene el principio de legalidad que reza: mientras los particulares pueden hacer todo aquello que no esté prohibido, las autoridades solo pueden hacer lo que la Ley les permite.

Con base en el control de legalidad que impone límites al actuar de las autoridades e impide el otorgamiento de facultades indeterminados con la finalidad de soslayar el ejercicio indebido del poder, el CFCRL carece de competencia para atender la conciliación de los CISS por no existir una norma jurídica vigente que lo faculte para realizar esa importante y trascendente labor.

Las normas de competencia, al ser presupuestos procesales básicos en el ejercicio de cualquier acción oficial, son de orden público, por lo que advertida la incompetencia por cualquier órgano de control (administrativo o jurisdiccional), ésta debe ser declarada como tal aun oficiosamente[34] y decretarse la nulidad de sus determinaciones con la finalidad de garantizar la legalidad, el debido proceso y la seguridad jurídica.

A la incompetencia se adiciona la falta de capacidad de los conciliadores para atender los CISS. El artículo 684-M de la LFT dispone el procedimiento de selección de los conciliadores deberá garantizar que los aspirantes cuenten con las destrezas, habilidades y competencias siguientes[35]:

1. Conocimientos generales de derecho y específicos en materia laboral;
2. Análisis y resolución de controversias;
3. Gestión del conflicto, y
4. Aptitudes en la función conciliatoria”.

Además de reunir los siguientes requisitos[36]:

1. Gozar del pleno ejercicio de sus derechos políticos y civiles;
2. Tener preferentemente experiencia de por lo menos tres años en áreas del derecho del trabajo o especialización en las actividades que se vinculen con las atribuciones del Centro de Conciliación que corresponda;
3. Contar con título profesional a nivel licenciatura en una carrera afín a la función del Centro;
4. Tener preferentemente certificación en conciliación laboral o mediación y mecanismos alternativos de solución de controversias;
5. Tener conocimiento sobre derechos humanos y perspectiva de género;
6. Aprobar el procedimiento de selección que se establezca para tal efecto, y
7. No estar inhabilitado para desempeñar un empleo, cargo o comisión en el servicio público.

Los requisitos, competencias y destrezas que debe reunir el conciliador permiten atender la conciliación de los conflictos laborales para salvaguardar los derechos irrenunciables del trabajador como una de las obligaciones especiales que deben cumplimentar los conciliadores[37] en el procedimiento de conciliación prejudicial, pero resultan insuficientes para brindar asesoría jurídica a los derechohabientes del IMSS sobre sus derechos en el ámbito de la Seguridad Social, los plazos de prescripción de los mismos consignados en la Ley del Social y sus disposiciones reglamentarias que difieren de los establecidos en el ámbito laboral, los procedimientos administrativos y jurisdiccionales para solucionar los CISS, para evaluar las solicitudes de los interesados y proponer soluciones adecuadas para resolver las controversias de Seguridad Social, así como para redactar, revisar y sancionar los convenios celebrados, por mencionar algunos ejemplos de deberes especiales que deben ser atendidos por los centros de conciliación cuando se solicita su intervención para tramitar las solicitudes de conciliación en el terreno del derecho a la Seguridad Social.

Además de la especialización en áreas del derecho del trabajo, los conciliadores deben tener conocimientos especializados en el derecho de la Seguridad Social, el derecho fiscal, el derecho procesal del trabajo, el derecho bancario y bursátil como resultado de la intervención de las Administradoras de Fondos para el Retiro en el sistema de pensiones mexicano, cuya regulación es materia de la LSS y sus disposiciones reglamentarias.

Aunque el derecho laboral y el derecho de la Seguridad Social forman parte del derecho social, sus contenidos esenciales, esquemas de protección, ámbitos de validez normativos y las controversias que surgen para exigir los derechos laborales y los derechos de Seguridad Social son divergentes, como se ha referido en este trabajo y que Néstor de Buen ha expresado de la siguiente manera:

Una deformación antigua de los conceptos ha asociado históricamente al derecho del trabajo con el derecho de la Seguridad Social. Los planes de estudio de las universidades suelen colocarlos juntos, a veces en la compañía comprometedora del derecho burocrático, en una especie de síntesis de lo más importante del derecho social. Por el mismo motivo se ha considerado, por supuesto que, sin razón, que ser laboralista lleva en sí mismo el germen de la Seguridad Social. Nada más falso[38].

Otro de los principales problemas que enfrenta la instauración de la conciliación prejudicial en los CISS es la falta de un procedimiento que sea acorde con la naturaleza jurídica de las prestaciones que deben otorgarse a los derechohabientes en los seguros de cesantía en edad avanzada o vejez y con la devolución y pago de las aportaciones de Seguridad Social a cargo de los organismos de Seguridad Social y de las Administradoras de Fondos para el Retiro.

El artículo 684-C de la LFT establece como requisitos que deberá reunir la solicitud de conciliación en el ámbito laboral a los siguientes[39]:

1. Indicar el nombre del solicitante y su Clave Única de Registro de Población (CURP).
2. Proporcionar un domicilio para oír y recibir notificaciones.
3. Indicar el nombre de la persona, sindicato o empresa a quien se citará para la conciliación prejudicial, pero cuando el trabajador ignore el nombre de su empleador o de la empresa, basta con señalar el domicilio donde prestó o presta sus servicios.
4. El objeto de la cita a la contraparte.

Con independencia del nombre del solicitante y su domicilio, así como el objeto de la cita, la exigencia del resto de los requisitos no son los idóneos en el caso de los CISS que tengan por objeto la solicitud de las prestaciones del seguro de cesantía en edad avanzada o vejez, así como la devolución y pago de las aportaciones de Seguridad Social.

La procedencia de las prestaciones de los seguros de cesantía en edad avanzada y vejez al requerir de un número determinado de cotizaciones y aportaciones al sistema de pensiones hacen necesaria la mención del número de Seguridad Social en la solicitud de conciliación, además de la mención del nombre y domicilio del organismo de Seguridad Social (IMSS-INFONAVIT) y de la Administradora de Fondos para el Retiro que deben ser citados a la audiencia de conciliación.

En los CISS la citación del empleador a la audiencia de conciliación es improcedente porque al haber asegurado a sus trabajadores y retenerles sus aportaciones de Seguridad Social para enterarlas al organismo de Seguridad Social junto con la aportación patronal queda relevado de la obligación de cubrir las prestaciones que derivan de los riesgos protegidos por el sistema de seguros sociales que es administrado por el ente asegurador y por la Administradora de Fondos para el Retiro.

Por su parte, la fracción II, del artículo 684-E de la LFT prevé la posibilidad de presentar la solicitud de conciliación por escrito, mediante comparecencia de los interesados o de manera electrónica.[40] Aunque en los CISS es posible la interposición de la solicitud bajo las dos primeras vías, no ocurre lo mismo con la presentación electrónica porque la plataforma electrónica del CFRL fue diseñada de acuerdo con el procedimiento de conciliación prejudicial laboral.

En la plataforma electrónica del CFRL se identifica al patrón, al sindicato y al trabajador como elementos subjetivos de un conflicto laboral, pero no contempla al derechohabiente,[41] al IMSS, a la Administradora de Fondos para el Retiro o al INFONAVIT como elementos subjetivos que pueden interponer los CISS que tengan por objeto la solicitud de las prestaciones del seguro de cesantía en edad avanzada o vejez, así como la devolución y pago de las aportaciones de Seguridad Social.

Tratándose del tipo de prestaciones, la plataforma electrónica ofrece las siguientes posibilidades[42]:

Soy trabajador

1. Me despidieron sin justificación
2. Renuncié y no me pagaron el finiquito correcto.
3. Sigo laborando para mi patrón, pero tengo un conflicto con él.
4. Quiero dejar de trabajar para mi patrón y quiero una compensación.
5. Quiero reclamar mi derecho de preferencia, antigüedad o ascenso bajo el Título IV, Capítulo IV de la LFT.

Soy patrón

1. Conflicto individual.
2. Conflicto colectivo.

Soy sindicato

1. Solicitud de revisión salarial del Contrato Colectivo de Trabajo.
2. Solicitud de revisión integral del Contrato Ley.
3. Solicitud de revisión salarial del Contrato Ley.
4. Violaciones al Contrato Colectivo de Trabajo.
5. Condiciones de capacitación.

Ninguna de las prestaciones establecidas en la plataforma electrónica del CFRL es procedente en el caso de la solicitud de las prestaciones en dinero y en especie por cesantía en edad avanzada o por vejez, así como para la devolución y pago de las aportaciones de Seguridad Social, por lo que al impedirse el acceso a la justicia administrativa para los derechohabientes del IMSS y del INFONAVIT a través de la vía electrónica se transgreden sus derechos de audiencia y tutela efectiva de sus derechos de Seguridad Social.

La inadecuación de las normas adjetivas del procedimiento de conciliación prejudicial para el ámbito del derecho de la Seguridad Social también se advierte en la falta de los deberes especiales que deberán observar los conciliadores en el ámbito de la Seguridad Social, en la ausencia de apercibimientos ante la incomparecencia de los derechohabientes, de las Administradoras de Fondos para el Retiro y de los servidores públicos del IMSS y del INFONAVIT, así como en lo referente al cumplimiento de los convenios que se suscriban entre los interesados como parte fundamental en la justiciabilidad de los derechos de Seguridad Social.

De concluirse el procedimiento de conciliación prejudicial con la celebración de un convenio que es aprobado por la autoridad conciliadora adquiere la condición de cosa juzgada y la calidad de título ejecutivo, por lo tanto, su cumplimiento puede ser exigido a través del procedimiento de ejecución de sentencia que se interponga ante el órgano jurisdiccional competente.

Los organismos de Seguridad Social (IMSS e INFONAVIT) suelen supeditar la suscripción de convenios y su cumplimiento a la existencia del presupuesto que se les asigna de manera anual, así como justificar la demora en el cumplimiento de las resoluciones que dictan las autoridades laborales en la falta de recursos. Por la complejidad que reviste la ejecución de las resoluciones en el ámbito de la Seguridad Social, se ha propuesto el establecer anualmente en la Ley del Presupuestos de Egresos, una partida específica que sea empleada en caso de incumplimiento o demora en la ejecución de las resoluciones[43] en favor de los titulares de los derechos afectados.

Y es que en la suscripción de convenios entre los organismos de Seguridad Social y sus derechohabientes debiera en las leyes de seguros sociales establecerse un término para cumplimentarlos a cabalidad y en su totalidad, pues en la mayoría de los casos, no culminan con el pago de las prestaciones adeudadas al derechohabiente, sino ameritan de la inclusión en la nómina de pensionados para que mensualmente les sean cubiertas las pensiones por retiro laboral (cesantía en avanzada o vejez).

Por lo general y de manera indebida, las actuaciones tendientes a lograr la inclusión a nómina son impuestas al derechohabiente, quien queda a merced de los engorrosos y dilatorios trámites administrativos que le imponen el IMSS e INFONAVIT. Ante este panorama, un punto fundamental que debiera ser objeto de regulación en las leyes de seguros sociales es la forma y términos para ejecutar y cumplimentar los convenios que deriven de los CISS al involucrar prestaciones de tracto sucesivo (pensiones) que son fundamentales para que el ser humano subsista y afronte el retiro de la vida laboral.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, de ninguna manera, justifica una demora prolongada en el tiempo en el acatamiento de las decisiones administrativas o judiciales que resguardan derechos humanos[44], como es el caso el derecho a la Seguridad Social, cuya falta de tutela puede constituir una violación continuada a los artículos 25 y 26 de la Convención Americana de los Derechos Humanos[45], contraviene la dignidad del ser humano al poner en peligro su existencia y la de su familia como resultado de la falta de oportunidad en el otorgamiento de las prestaciones de seguridad o del incumplimiento a los convenios que suscriban los derechohabientes y los organismos de Seguridad Social.

V. CONCLUSIONES  ^ 

El derecho a la Seguridad Social y los sistemas de seguros sociales son fundamentales en la vida de todo ser humano porque aminoran o contrarrestan los efectos negativos que derivan de los riesgos que amenazan su existencia. Las controversias que surgen para solicitar o demandar los derechos prestacionales previstos para cada uno de los seguros sociales tienen una presencia innegable en el mundo del ser, que contrarresta con su falta de reconocimiento constitucional y su inconstitucional e inadecuada regulación en normas reglamentarias de naturaleza laboral (mundo del deber ser) en contravención al principio de supremacía constitucional y a los ámbitos de validez de las normas jurídicas, respectivamente.

La ausencia de normas sustantivas y adjetivas que reconozcan jurídicamente a los CISS como controversias que forman parte del contenido esencial del derecho a la Seguridad Social y que son divergentes con el contenido esencial del derecho al trabajo, a pesar de la hermandad que los une por ser parte del derecho social y tener como objetivo afín a la justicia social, constituye la principal barrera para logar la exigibilidad del derecho a la Seguridad Social y su autonomía procedimental.

Los derechohabientes del IMSS y del INFONAVIT, así como los titulares de las cuentas individuales requieren de contar con medios alternativos de solución de las controversias que interponen en sede administrativa o jurisdiccional que a partir del reconocimiento en la CPEUM, sean acordes con la naturaleza jurídica, marco jurídico de la Seguridad Social y de los seguros sociales aplicables, así como con la tipología del conflicto que puede derivar del reclamo de los distintos derechos prestacionales previstos para cada rama de aseguramiento.

El otorgamiento de los derechos prestacionales en materia de Seguridad Social requiere de su oportuna cobertura porque colman una necesidad o soslayan la materialización de un riesgo que opere en detrimento de la existencia humana. Una vez cumplimentados los requisitos por parte de su titular para el otorgamiento de las prestaciones de Seguridad Social procede su pago o entrega porque derivan de las aportaciones realizadas por el titular del derecho, su patrón y el Estado. No son dádivas, se trata de auténticos derechos que no pueden ser objeto de transacción, únicamente procede su ejercicio de parte de su titular.

Incluso, desde un ángulo opuesto, cuando el derechohabiente no colma los requisitos para la obtención de los derechos prestacionales de la Seguridad Social no es posible negociación alguna por tratarse de un derecho inexistente. La conciliación entre derechohabiente y órgano asegurador o la Administradora de Fondos para el Retiro únicamente puede ser posible para convenir las modalidades de la entrega de los recursos de la cuenta individual, el pago de los derechos prestacionales solicitados o la inclusión del titular del derecho en la nómina de pensionados, pero es necesario la instauración de normas procedimentales que posibiliten el acceso a la conciliación prejudicial en los CISS, que con el apoyo de las tecnologías de la información y la comunicación, sea posible la misma y la celebración de un convenio con la intervención de una autoridad que cuente con las facultades y capacidad para atender este tipo de controversias.

Un nuevo perfil del conciliador acompañado de la instauración de facultades y la imposición de obligaciones especiales para la atención y resolución de los CISS es uno de los puntos trascendentales para lograr una verdadera impartición de justicia administrativa en los Centros de Conciliación que derrumbe las barreras que impiden la justiciabilidad de los derechos de Seguridad Social en México conforme a las normas adjetivas del derecho procesal de la Seguridad Social.

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