SUMARIO:

I. INTRODUCCIÓN

II. MEDIDAS COMUNITARIAS PARA CONJURAR LA POBREZA EN LA VEJEZ

III. PENSIONISTAS JUBILADOS EN ESPAÑA: ORDENACIÓN JURÍDICO-NORMATIVA DE ACTUACIONES PARA GARANTIZAR SU SOSTENIMIENTO ECONÓMICO

A. Acciones destinadas a pensiones contributivas: el complemento por mínimos y otras medidas

B. Acciones destinadas a pensiones no contributivas

C. Actuaciones desarrolladas por el ámbito competencial autonómico

IV. CONCLUSIONES

Bibliografía

Referencias informáticas

Anexo I

Anexo II

Anexo III

Anexo IV

Anexo V

Anexo VI

I. INTRODUCCIÓN  ^ 

El envejecimiento poblacional, del que también está siendo víctima España, es un fenómeno cuya radiografía puede presentarse en este capítulo introductorio desde variopintas perspectivas. Para el caso español y conforme a los datos publicados por Eurostat en abril de 2022[1], seis millones setecientas mil personas –de los nueve millones ochocientos mil ciudadanos pensionistas– perciben una pensión por jubilación por razón de la edad, lo cual se traduce en términos monetarios en el abono de 7.807,9 millones de euros[2].

La situación, lejos de lo que pudiera pensarse, en absoluto resulta destacable si la comparamos con la media comunitaria y con algunos países de nuestro entorno. Así, salvando los casos de Grecia y Portugal que no superan los dos millones, Italia se las compone con sus quince millones de pensionistas por jubilación, Francia se enfrenta a la friolera de dieciséis millones setecientos mil y, alarmantemente, Alemania hace lo correspondiente con sus diecinueve millones seiscientos mil jubilados por edad[3]. De esta forma se cumplen las predicciones del Eurostat en 2019 conforme a las cuales el porcentaje de personas de 80 años o más se multiplicaría por 2,5 entre 2019 y 2020, pasando del 5,8 % al 14,6 %[4].

En unas jornadas internacionales como estas, centradas en la discusión sobre “Las Fronteras de la Seguridad Social en la Unión Europea y en Iberoamérica” lo trascendente de aquellas cifras, además de congratularnos por incrementar exponencialmente la esperanza de vida, no es tanto la cantidad de supervivientes, sino ofrecer algunas reflexiones sobre la articulación –si es que existiera – de mecanismos que garanticen el sostenimiento económico de este concreto sector poblacional. Y ello porque, conforme al reciente informe de la OCDE “Pensions at a Glance 2021” la pobreza del colectivo es un riesgo más que un peligro, cuya materialización es directamente proporcional al incremento de las edades de la ciudadanía. Así, mientras que países como España[5], Dinamarca, Francia o Grecia han conseguido reducir el riesgo de pobreza entre este sector, otros como Polonia, Suecia, Chequia o Finlandia presentan datos en absoluto esperanzadores. Si a ello sumamos que, conforme a los datos de la Seguridad Social española[6], casi quinientas mil de las pensiones calculadas al amparo de la norma internacional tienen como objeto la jubilación, podría justificarse que hallamos optado por el estudio de este tema, dado que la problemática no tiene visos de disminuir sino de acrecentarse. El exordio publicado por la ONU en el mes de marzo pasado no hace sino apuntalar esta afirmación. En él se plantea sin remilgos a Europa que “integre el envejecimiento en todas sus políticas”[7]. Entre ellas, las destinadas a promover y garantizar la libertad de circulación se revelan especialmente trascendentes por permitir ejercitar un derecho que define esencialmente al ciudadano europeo. No existe ciudadanía comunitaria si la circulación y el establecimiento de sus residentes se obstaculiza, de modo que pensar en su ejercicio también en la etapa posterior a la vida activa[8] no habría de resultar descabellado.

Con estos mimbres, es nuestro objetivo presentar el estado de la cuestión en España, concretamente la ordenación jurídico-normativa de las medidas adoptadas por nuestro país para conjurar la pobreza entre la ciudadanía perteneciente al grupo de la tercera edad, dedicando especial atención a los supuestos de desplazamiento intracomunitario. De ahí que el estudio se estructure en dos grandes apartados. El primero se destina a presentar el marco jurídico-normativo del que disponemos a nivel comunitario en materia de protección contra la pobreza en la vejez. Y, desde esta plataforma privilegiada, abordamos el segundo centrado en conocer este mismo contexto a nivel nacional. Las reflexiones finales se incluyen en el apartado destinado a las conclusiones, al que siguen las referencias bibliográficas, informáticas y algunos anexos que sostienen los datos ofrecidos a lo largo del estudio.

II. MEDIDAS COMUNITARIAS PARA CONJURAR LA POBREZA EN LA VEJEZ  ^ 

El que las personas mayores puedan llevar una vida digna e independiente y participar en la vida social y cultural se presenta, desde el artículo 25 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, como derecho informador de las actuaciones que de cualquier naturaleza asuma la propia Comunidad y los Estados que son miembros, dado el carácter jurídicamente vinculante de la Carta desde el año 2009, conforme al artículo 6.1 TUE.

Con relación a las actuaciones y teniendo presente que para preservar tales condiciones de dignidad es posible –y necesario– que se adopten aquellas desde todas las esferas –económica, política, jurídica, social, administrativa, etc.– que afectan al ser humano, habría de concluirse que la intervención comunitaria será tan variopinta como perspectivas de aproximación se asuman. A lo que añadiremos que, en función de la naturaleza de cada actuación, la UE tiene reconocida una capacidad competencial distinta. La superposición, por tanto, de ambos elementos –distintos enfoques y diferentes capacidades de hacer– arroja como resultado un plural abanico de acciones de las que, de forma ejemplificativa solo, se da cuenta de seguida.

Podrían mencionarse, en primer lugar y por proximidad con el hilo argumental que abría nuestra referencia a la Carta, los informes de seguimiento que anualmente se elaboran desde la Comisión Europea como estrategia para reforzar su aplicación –la de la Carta[9]–. Y es que el colectivo configurado por las personas mayores ha sido destinatario de concretas comunicaciones. Las cuales ponen de manifiesto las debilidades y fortalezas que han sido adoptadas por la UE y sus Altos socios en la lucha contra la pobreza de este sector poblacional.

En concreto, y a pesar de centrarse en la digitalización como perspectiva desde la que abordar la pobreza en las personas mayores, el más reciente de estos informes –que se configura bajo la forma de conclusiones del Consejo y data del mes de octubre de 2020– señala que esta, la digitalización, debe ser una acción a tener presente para combatir tanto la pobreza como la exclusión social que genera la carencia de competencias digitales en esa etapa de la vida y en este concreto momento marcado fuertemente por la pandemia. Para ello invita a los Estados miembros y a la Comisión Europea –de conformidad con el principio de subsidiariedad observable para este ámbito de actuación– a “proporcionar una protección social adecuada a las personas mayores, especialmente a los más vulnerables de entre ellos, para evitar y prevenir las situaciones de pobreza”.

Previamente a esta comunicación y con el específico objetivo de combatir la pobreza entre la tercera edad, en el año 2016 se publicaron otras Conclusiones del Consejo[10] que ofrecían un enfoque integral para avanzar en este ámbito, las cuales hundían sus raíces en la Estrategia Europa 2020[11] –aprobada en el año 2010–. Esta última, recordemos, expresamente incluía, bajo la rúbrica “crecimiento inclusivo”, la importancia de conocer si los sistemas de Seguridad Social de los Estados miembros eran adecuados y sostenibles y el modo en que pudiera mejorarse el acceso a los sistemas sociosanitarios y de cuidados de larga duración.

Consecuencia de ello fue la incorporación en el principio décimo quinto del Pilar Europeo de Derechos Sociales[12] de la declaración comunitaria por la que se reconoce el derecho de los trabajadores –por cuenta ajena o propia– a recibir una pensión de jubilación que, siendo acorde a sus contribuciones, garantice una renta adecuada, la cual debe quedar traducida en preservar la vida digna en la vejez y sin discriminación, especialmente por razón de sexo. Las iniciativas concretas que la Comisión ha establecido para materializar este concreto principio deben ser consultadas en el Plan de Acción[13] del referido Pilar, a partir del que se publicó en 2021 el Libro verde sobre Envejecimiento[14] y los diferentes informes sobre la adecuación de las pensiones, siendo el más reciente de ellos el publicado en 2021[15].

Así, en lo que respecta al Libro Verde sobre Envejecimiento se indica en su apartado 4.3 la importancia de que los Estados Miembros sean capaces de mantener unos adecuados, justos y sostenibles sistemas de pensiones. Pero, para ello, no pueden perderse de vista los retos demográficos a los que se enfrenta Europa, conforme a los cuales la tasa de dependencia de la vejez de la UE en 2040 solo se mantendría en el mismo nivel que en 2020 si la vida laboral se prolongara hasta los 70 años. Puesto que esta es una muy elevada edad para seguir trabajando, los sistemas de pensiones deben organizarse y estar disponibles para aquellos ciudadanos que no puedan tener una vida laboral tan extensa en el futuro. Y, para alcanzar tal fin, se proponen como acciones tanto garantizar que los sistemas de pensiones cubran todos los tipos de actividad económica posibles -autónomos, atípicos, además de los trabajadores estándar- como diseñar créditos de pensión, pensiones mínimas, pensiones basadas en la residencia y asistencia social dirigida a las personas mayores –o también disponible para ellas– y el producto paneuropeo de pensiones individuales.

En concreto este instituto ha sido objeto de regulación a partir del Reglamento 2019/1238[16] desde el que se define como “producto de pensiones individuales que tendrá una naturaleza de jubilación a largo plazo” y en el que se pretender garantizar, que sea “sencillo, seguro, asequible, transparente, favorable para los consumidores, portátil en toda la Unión[17], y complementará los sistemas existentes en los Estados miembros”[18]. Además de que puede ser concertado entre una persona física o una asociación y una empresa financiera autorizada a distribuir este producto, aunque la cuestión es interesante, entendemos que excede con mucho la finalidad de este ensayo por lo que reportamos su estudio para otra ocasión más propicia.

Por su parte, los informes sobre adecuación de pensiones ponen sobre la mesa importantes cuestiones que, si quiera de forma resumida, querríamos destacar. En este sentido y en primer lugar merece ser resaltado que, en el Informe de 2021, una de las aproximaciones desde las que se elaboran estos informes es la de sexo, llegándose a concluir –obviamente, pero no por ello desmerecedora de mención– la importancia de que los Estados Miembros reformulen sus sistemas de Seguridad Social para que los trabajadores a tiempo parcial –mayoritariamente mujeres en todos los Estados Miembros– y aquellos que se acojan a períodos de suspensión para conciliar su vida profesional y personal tengan garantizada también una vida digna tras la jubilación[19]. Una propuesta esta que no ha dejado indiferente a España como se refiere en el apartado correspondiente. En segundo lugar, querríamos subrayar la definición que se ofrece de la idea de “pensión adecuada”, puesto que ello permite a los Estados Miembros –a efectos de testear la sostenibilidad e idoneidad de sus propios sistemas de seguridad social– poder utilizar de guía este criterio. Así, procedente del informe de 2018, el concepto de adecuación aúna en sí tres requisitos relacionados con la protección frente a la pobreza, el mantenimiento de ingresos y la duración de la jubilación.

En lo que se refiere al primero de los elementos, la idea de adecuación desde la perspectiva de la capacidad protectora que despliega sobre los asegurados queda desmenuzada en su habilidad para mitigar, pero también prevenir el riesgo de pobreza entre las personas mayores. De modo que la mensurabilidad de esta capacidad habrá de hacerse teniendo presentes las necesidades que acucian a este colectivo y que los gastos de ellas derivados sean suficientemente –de forma amplia sería lo deseable– satisfechos con los ingresos que perciben.

El mantenimiento de ingresos como segunda capacidad que habría de ser predicable de una pensión adecuada pretende evaluar hasta qué punto pueden mantenerse los niveles de vida existentes con anterioridad a la jubilación. Las técnicas de mensurabilidad pueden consistir en una comparación entre los ingresos de las mismas personas antes y después de la jubilación o, como representación, comparando los ingresos de la población mayor jubilada con los de la población más joven activa.

Por último, la duración alude tanto al tiempo en que se está retirado -tiempo este que dependerá de cada grupo dentro del colectivo genérico de personas mayores- como a la capacidad de afrontar los cambios que sufra la persona retirada a lo largo de estos años de su vida. Se piensa, sin duda, en la aparición de continuas nuevas necesidades que tienen que ver con el cuidado, empeoramiento del estado de salud, reconfiguración de los hogares, etc.

De forma superpuesta a la aprobación de estas herramientas, también hallamos intervenciones de la UE en materia financiera, específicamente a partir del denominado Mecanismo de Recuperación y Resiliencia -aprobado por el Reglamento 2021/241-.

Aunque se trata de uno de los fondos configurados por la UE para afrontar la situación socio-económica y sanitaria que se ha generado a partir de la pandemia, el motivo que justifica su inclusión en un estudio como este –destinado a observar las medidas articuladas desde la comunidad y los Estados que la componen para avanzar en la protección contra la pobreza que puedan sufrir las personas mayores jubiladas– se debe a que se autodefina el Mecanismo, en su Considerando décimo séptimo, como la respuesta a la carencia existente en la UE de instrumentos financieros destinados a apoyar –económicamente– la realización de reformas e inversiones públicas en atención a los retos incluidos –entre otros– en el Pilar Europeo Derechos Sociales. En este sentido, como hemos apuntado con anterioridad, el Pilar abunda en la trascendencia de fortalecer los sistemas de protección social, de modo que este objetivo se hace comulgar con el genérico planteado desde el Mecanismo de Recuperación, id est, fomentar la resiliencia económica, institucional, pero también social de los Estados Miembros.

La especialidad, por tanto, que sería atribuible a esta herramienta es que propone la financiación de las inversiones en infraestructuras sociales sólidas –ex Considerando 28–. Para ello, de una parte, apoya las ayudas para los Estados solicitantes sobre el requisito de que sus propuestas –las de los países– contribuyan a aplicar el Pilar Europeo de los Derechos Sociales. Y, de otra, prevé como esquema de valoración y evaluación, en aras de conceder la financiación, el grado de satisfacción de tal requisito. De otro modo expuesto, hace del mencionado Pilar una variable transversal en todo el procedimiento de concesión de la subvención, en la medida en que debe estar presente en la propuesta del candidato y ha de mensurarse su logro por el concedente –Considerando 42–. El que en la cultura de la evaluación de las políticas públicas –que desde Europa se pretende implantar– se otorgue especial atención a este aspecto –el fomento de los derechos incluidos en el Pilar europeo en justo equilibrio con otros económicos y de sostenibilidad productiva y medioambiental– como ítem evaluable para conceder la financiación, así como el diseño de indicadores comunes –por parte de la UE– para informar sobre los avances realizados, la evaluación y seguimiento de la implementación de los fondos desembolsados por el Mecanismo –Considerando 63 del mismo Reglamento 2021/241–, entendemos que pueden ser unos interesantes instrumentos cuya materialización habrá de ser objeto de seguimiento por nuestra parte para contribuir –siquiera desde la opinión crítica– a perfilar el proyecto europeo que se presenta como plausible. En tal proyecto, la resiliencia social, como indicábamos, va a jugar un papel esencial puesto que si algo ha puesto de manifiesto esta crisis sanitaria precisamente es que los países han de fortalecer su capacidad para hacer frente a perturbaciones económicas, medioambientales y sociales, pero no de cualquier forma, sino de una manera justa, sostenible e inclusiva –ex artículo 2.5) Reglamento 2021/241–.

La aprobación de este Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, en febrero de 2021, no ha sido óbice para que doce meses después la totalidad de los Estados Miembros hayan presentado sus solicitudes y propuestas de recuperación. Y ello podría significar que, aunque el propio Pilar Europeo de Derechos Sociales y el principio 15 que apunta directamente a la lucha contra la pobreza entre el colectivo de personas mayores pertenezcan al ámbito de las herramientas de soft-law, el hecho de estar vinculadas a mecanismos financieros –como este que apuntamos– convierte en especialmente apetecible su observancia –por los suntuosos beneficios económicos que de ello se derivan– y, finalmente, acontezca lo que con las políticas activas de empleo, es decir, que se transformen en fórmulas de coordinación rayanas en la armonización.

Por último, antes de finalizar este apartado, se hace preciso referir la que por antonomasia es intervención estrella de la Comunidad para garantizar el contenido del mencionado artículo 25 de la Carta: el Reglamento 883/2004.

La más autorizada doctrina[20] subraya al respecto de esta disposición normativa y, de forma acertada a nuestro criterio, que de conformidad con los Considerandos 4 y 45 del Reglamento 883/04, la coordinación[21] de los sistemas nacionales de Seguridad Social a la que desde él se apunta, no habría de ser considerada un fin en sí mismo, sino el medio necesario para alcanzar un bien jurídico mayor: el efectivo ejercicio de la libertad de circulación de trabajadores en el territorio europeo. Y, como no podría ser de otro modo, así se secunda a partir de la interpretación jurisprudencial[22] existente al respecto, que haya reflejo, entre otros, en el asunto C-551/16[23].

Para el caso que nos ocupa, cierto es que no se trata de personas trabajadoras en el momento en que proceden a desplazarse, pero sí lo fueron con anterioridad, motivo por el cual son perceptores de una pensión por jubilación. Su situación, por tanto, también ha sido objeto de inclusión y ordenación en el Reglamento de referencia; concretamente en el capítulo quinto, destinado a las pensiones de vejez y supervivencia. De entre los diez artículos que lo componen, el 58 es el que más directamente incide en nuestro tema de estudio, id est, articular mecanismos que prevengan o reduzcan las situaciones de pobreza en estas etapas de la vida. Este precepto parte de la premisa de que el ciudadano perceptor ha debido causar derecho a la prestación en, como mínimo, dos Estados Miembros, debiendo ser uno de los deudores aquel en el que reside. Cumplida esta condición, establece la disposición dos obligaciones relacionadas tanto con la determinación de la cuantía mínima de la prestación que se le adeude al ciudadano –que habrá de ser necesariamente igual a lo previsto para sus nacionales–, como con garantizar un complemento que permita equilibrar el total de cantidades percibidas en concepto de pensión con la que, como mínimo, se reciba en el país de residencia.

Sin embargo, hemos de referir que, aunque sea indirectamente, el entero capítulo quinto apunta hacia una fórmula para preservar la vida digna de las personas mayores. Cierto es que la libertad de circulación es el objetivo primero, pero no es menos cierto que, siquiera incidentalmente, también se articulan medidas que favorecen la percepción de la pensión –si no su cuantía–. Y así acontece con las fórmulas indicadas por el artículo 52 del Reglamento para calcular el importe de la pensión. No nos referimos tanto al cálculo del importe teórico y real[24], sino a incluir en ambos los períodos de seguro, de empleo, de actividad por cuenta propia o de residencia cubiertos bajo la legislación de cualquier otro Estado Miembro[25] –ex art. 6 Reglamento 883/2004–. En este sentido y en aras de dejar constancia en este estudio del papel fundamental que juega la jurisprudencia comunitaria en la aplicación e interpretación de este cuerpo normativo en general y, con especial referencia al capítulo quinto mencionado, podríamos mencionar sólo de forma ejemplificativa y respecto de los últimos cinco años los siguientes pronunciamientos que nos ayudan a presentar de forma más completa la tipología y el cariz de las intervenciones de la UE respecto a la prevención de la pobreza en la etapa de la jubilación.

El asunto C-866/19[26] versa, precisamente, sobre lo apenas referido, es decir, los períodos que han de ser considerados por el Estado que abona la pensión de jubilación, concluyendo el TJUE que la institución competente del Estado Miembro de que se trate, al calcular el importe teórico de la prestación, debe tener en cuenta todos los períodos de seguro, incluidos los cubiertos con arreglo a la legislación de otros Estados Miembros, mientras que el cálculo del importe real de la prestación debe efectuarse teniendo en cuenta únicamente los períodos de seguro cubiertos con arreglo a la legislación del Estado Miembro de que se trate.

Mayor profundidad en la determinación de qué tipos de períodos integran el cómputo total de la pensión por vejez ofrecen los pronunciamientos que de seguida se refieren.

El primero responde a la identificación C-769/18[27]. En él, el litigio principal versa sobre la reclamación presentada por una ciudadana francesa que es funcionaria sucesivamente en Alemania y en su país, donde devenga una pensión por jubilación. El motivo de su reclamación gira en torno a la no inclusión en el cómputo de los períodos cotizados de aquellos en que se había dedicado al cuidado de su hija discapacitada. Períodos estos en los que había sido beneficiaria de una ayuda alemana para la integración de los niños y adolescentes con discapacidad mental, siendo que esta ayuda alemana podría hallar correspondencia con otra francesa destinada a la crianza de hijos con discapacidad. Resuelve el TJUE que estas ayudas no son encuadrables en el artículo 3 del Reglamento 883/2004 a efectos de su aplicación material, pero sí que pudieran ser asimilables conforme a lo preceptuado en el artículo 5.b) del mismo cuerpo legal. De modo que deja a las autoridades francesas tal consideración.

El segundo es el asunto C-447/18[28] y permite que el TJUE se pronuncie acerca de las prestaciones abonadas a los deportistas de alto nivel y su consideración a efectos de ser incluidas entre las computables para el devengo de la pensión por jubilación. En el caso concreto las prestaciones controvertidas en el litigio principal tenían como objeto recompensar a los deportistas de alto nivel que habían representado al Estado Miembro de acogida en competiciones deportivas internacionales y que habían obtenido resultados excepcionales. En particular, deriva el TJUE, el efecto de esta indemnización no solo era proporcionar a sus beneficiarios una garantía económica destinada, en particular, a compensar la falta de plena integración en el mercado laboral durante los años dedicados a la práctica del deporte de alto nivel, sino también, y sobre todo, conferirles un prestigio social particular debido a los resultados deportivos que habían logrado al cumplir con dicha representación. Motivo por el cual concluyó el Tribunal que este tipo de prestaciones no está comprendido en el concepto de “prestación de vejez” del artículo 3.1.d) Reglamento 883/2004 y, por lo tanto, queda excluida del ámbito de aplicación de dicho Reglamento.

En sentido correlativo al apenas referido, hallamos el asunto C-517/16[29] en el que resuelve el Tribunal comunitario que la clasificación efectuada por la autoridad nacional competente en la declaración realizada por el Estado Miembro con arreglo al artículo 9, apartado 1, del Reglamento 883/2004 al respecto de una prestación social en alguna de las ramas de Seguridad Social enumeradas en el artículo 3 de dicho Reglamento, no tiene carácter definitivo, sino que ha de elevar una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia. El correlato que encontramos se referiría, pues, a la denegación de pensión de vejez que había realizado la autoridad competente polaca con base en la interpretación que ella misma hacía del concepto “pensión transitoria”. Este tipo de pensión había sido declarada por Polonia como prestación de prejubilación y no como de vejez. El análisis de los requisitos y objetivos de este tipo de pensión polaca permitió al TJUE entender que debía considerarse de vejez y, por tanto, le era de aplicación el Reglamento 883/2004.

Límites como el apenas referido que desde la jurisprudencia se establecen a los Estados Miembros, sin duda son otra forma de incidir o intervenir en la preservación de unas condiciones de vida digna por parte de las personas mayores jubiladas y, en relación con tales limitaciones, traemos a colación los siguientes casos.

De una parte, los asuntos acumulados C-95/18[30] y C-96/18[31] permitieron que el Tribunal se pronunciase al respecto de si es contraria al Derecho comunitario la legislación de un Estado en virtud de la cual se exige a un trabajador migrante que reside en el territorio de dicho Estado Miembro afiliarse y cotizar en su régimen de Seguridad Social, aunque este Estado no sea el competente para otorgar el derecho a la pensión de vejez. La respuesta del Tribunal fue en aquel caso afirmativa. Esto es, consideró contraria al Derecho comunitario esta legislación.

Y, de otra, el asunto C-2/17[32]. La particularidad de este asunto no es tanto que sea destinatario de su pronunciamiento el Estado español como que la Confederación Suiza fuese el otro Estado afectado, puesto que a pesar de no pertenecer a la Unión sí que es parte del Espacio Económico y, por tanto, en materia de coordinación de regímenes de Seguridad Social sí que tienen en él repercusión las resoluciones del Tribunal de Justicia. El litigio principal versó sobre la previsión normativa española que obliga al trabajador migrante que suscribe un convenio especial con la Seguridad Social de Suiza a cotizar con arreglo a la base mínima de cotización. De esta forma, al calcularse el importe teórico de su pensión de jubilación, el INSS equipara el período cubierto por este convenio a un período realizado en España y solo toma en consideración, a efectos de ese cálculo, las cuotas abonadas en el marco de dicho convenio, incluso cuando, antes de ejercer su derecho a la libre circulación, dicho trabajador hubiera cotizado en España con arreglo a bases superiores a la base mínima de cotización. Ello comportó que, comparada esta situación con la de un trabajador sedentario que no hubiera hecho uso de su derecho a la libre circulación y que hubiese suscito tal convenio dispondría de la facultad de cotizar con arreglo a bases superiores a la base mínima de cotización. La respuesta que dio el Tribunal al caso declaró la oposición de la normativa española al Acuerdo sobre la libre circulación de personas entre la Comunidad Europea y sus Estados Miembros, por una parte, y la Confederación Suiza, de otra. Y de ello se derivó un cambio radical en la jurisprudencia interna española que, en virtud de este pronunciamiento comunitario, permite garantizar con un poco más de solvencia el sostenimiento económico de los trabajadores migrantes entre ambos países.

Por último querríamos cerrar este apartado con la referencia al asunto C-189/16[33], puesto que en él se resuelve una cuestión prejudicial relativa a los complementos por mínimos regulados en el apartado segundo del artículo 58 del Reglamento 883/2004; un instituto jurídico este que, como se ha apuntado con anterioridad, es una intervención directa de la Comunidad a favor de garantizar pensiones de jubilación suficientes. El litigio principal se desarrolla entre Suecia y Polonia puesto que, tras trabajar 19 años en su país de origen, la recurrente residió en Suecia durante 24 años, de los que 23 estuvo trabajando. Llegado el año 2005, la Sra. Zaniewicz solicitó al Gobierno sueco una pensión de garantía que le fue denegada porque no se incluyó en el cómputo para acceder a este derecho la pensión por jubilación que obtenía de Polonia. Fue esta decisión, por tanto, la que provocó la cuestión prejudicial que de seguida se expone. En concreto, la pensión de garantía sueca tiene como objetivo la protección básica de las personas que tienen bajos ingresos o que no perciben ningún ingreso. Es, pues, una prestación basada en la residencia y financiada mediante impuestos. Su importe se determina sobre la base del importe de las demás pensiones de jubilación percibidas por la persona interesada y disminuye gradualmente en función de la pensión por ingresos, la pensión complementaria y otras prestaciones determinadas. El parecer del Tribunal fue considerar esta pensión de garantía como una prestación mínima y, de conformidad con el artículo 58.2 del Reglamento 883/2004, el Estado de residencia para determinar si procede su concesión y la cuantía que corresponda debe tomar en consideración todas las pensiones de jubilación que el interesado perciba efectivamente de uno o varios otros Estados Miembros.

Podríamos concluir, por tanto, que, en materia de prevención y supresión de la pobreza para el colectivo de jubilados, el escenario que se dibuja en Europa tras la revisión de los instrumentos apenas mencionados obedece a la naturaleza de actuaciones que se desee adoptar, puesto que de ella deriva la competencia que la Comunidad tenga atribuida. Conforme a este planteamiento, en materia de sistemas de Seguridad Social y puesto que su competencia es de apoyo, coordinación y complemento sólo podrá fomentar la colaboración entre los Estados Miembros, aunque resulte su actuación más incisiva cuando se trata de favorecer el ejercicio de las libertades de circulación y establecimiento. De ahí que los intentos por avanzar en este sentido tengan diferente calado, siendo ejemplos claros de armonización el Reglamento 2019/1238 por el que se crea el producto paneuropeo de pensiones individuales, el apenas referido Reglamento 883/2004 y la jurisprudencia que lo interpreta e, incluso, la aprobación del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia que, a nuestro juicio, podría ser un importante punto de partida para la materialización de profundas reestructuraciones en el ámbito de la protección social. Sin embargo, con relación a esta última intervención comunitaria, el camino que resta por recorrer parece extenso y en el momento temporal en que se elabora este estudio poca más información podemos aportar al respecto más que nuestra esperanza por que así sea.

Se vislumbra, por tanto, desde este primer apartado, que serán dispares -para el caso de que existan- las respuestas dadas por los Estados Miembros para ofrecer puntos de apoyo decididamente orientados a garantizar unas dignas prestaciones por jubilación, capaces de bordear el abismo de la pobreza al que se aproximan las personas mayores residentes en su territorio. A conocer las que ofrece España dedicamos el segundo de los epígrafes que componen este estudio.

III. PENSIONISTAS JUBILADOS EN ESPAÑA: ORDENACIÓN JURÍDICO-NORMATIVA DE ACTUACIONES PARA GARANTIZAR SU SOSTENIMIENTO ECONÓMICO  ^ 

Este segundo apartado que iniciamos se centra exclusivamente en presentar las intervenciones que el legislador español ha asumido para remediar las situaciones de pobreza en que pudieran resultar atrapadas personas mayores jubiladas, prestando especial atención a aquellas que, además, ejerciten las libertades de circulación y establecimiento en el territorio comunitario, utilizando a España como país de destino.

En este sentido hemos de mencionar que, por ser España miembro de la UE desde 1986, ha de observar las disposiciones normativas y la jurisprudencia que al respecto hayan sido publicadas, de modo que lo que ahora se presenta, como mínimo, ha debido tener presente a aquellas.

En este grupo heterogéneo de actuaciones hemos de distinguir varios ámbitos de estudio, determinados por la naturaleza de la medida –contributiva y no contributiva– y la competencia normativa del nivel político-administrativo de referencia –estatal y autonómico–. De ahí que posea una estructura tripartita este segundo bloque de contenidos.

A. Acciones destinadas a pensiones contributivas: el complemento por mínimos y otras medidas  ^ 

El buque insignia español en este primer conjunto de medidas que se destina a evitar la pobreza del colectivo de jubilados sin duda es el RD 8/2015 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social[34], (LGSS, en adelante). En él, no sólo hallamos la regulación de la pensión por vejez –ex art. 204 y ss.–, sino también del complemento por mínimos que, de conformidad con el artículo 58.2 Reglamento 883/2004, resulta de obligado cumplimiento por los Estados miembros.

Al respecto de la pensión por vejez, además de quedar definida como pensión vitalicia reconocida cuando se haya cesado en el trabajo por cuenta ajena[35] y se haya alcanzado la edad prevista legalmente, resulta importante, a los efectos que aquí interesan, destacar que es necesario –para ser perceptor– haber cumplido 67 años y tener cubierto un período mínimo de cotización de 15 años de los cuales dos, como mínimo, han de ser inmediatamente anteriores al momento de causar el derecho. Contempla el artículo 205 LGSS la posibilidad de reducir la edad a los 65 años, pero debe acreditarse una cotización de 38 años y seis meses. Están permitidas en nuestro país, también, la jubilación anticipada en sus dos modalidades, la involuntaria, regulada en el artículo 207 y vinculada a la extinción del contrato por mediar razones objetivas, técnicas, económicas, organizativas o de producción o, por muerte, jubilación o incapacidad del empresario. Y la voluntaria, ordenada en el artículo siguiente. Respecto de la primera, la edad puede reducirse hasta cuatro años –respecto de los dos supuestos antes vistos–, pero deben tenerse cotizados un mínimo de 33 años. Opera en estos casos un tipo de penalización o coeficiente reductor inversamente proporcional al número de meses que resten para alcanzar la edad mínima fijada para la jubilación ordinaria. Para acceder, sin embargo, a la jubilación anticipada voluntaria, se establece como límite que la diferencia de edad –respecto de las dos previstas para la jubilación ordinaria– sea de sólo dos años, el período mínimo de cotización debe ser igual a 35 años, se fijan unos coeficientes reductores mayores que para la involuntaria y se exige, además, que el importe de la pensión a percibir sea superior a la cuantía de la pensión mínima que correspondería si la persona solicitante hubiese alcanzado los sesenta y cinco años de edad. Sin cumplir este requisito, dispone el artículo 208.1.c) LGSS no se podrá acceder a esta fórmula de jubilación anticipada.

Aunque haya sido muy brevemente presentado este subsistema de pensión por jubilación[36], interesa sólo destacar que las condiciones impuestas por el legislador nacional -relativas como apenas se ha indicado a la edad, períodos de cotización y equivalencia en las percepciones- obedecen a la continua necesidad de observar y preservar la viabilidad económica del entero sistema; un argumento este que por distar de aquel otro logro –más altruista– de evitar la pobreza de quien cesa en su vida activa- no deja de tener un peso absoluto en la jurisprudencia nacional y también comunitaria[37]. Por tanto, no vamos a encontrar entre estas disposiciones normativas que ordenan presupuestos generales de acceso al sistema de pensiones acciones específicamente orientadas a garantizar la vida digna de las personas jubiladas, pero sí puntuales destellos intencionales que apuntan a esta dirección y que de seguida se presentan.

El primero de ellos está relacionado con la reciente modificación normativa que ha afectado precisamente a la jubilación y, concretamente, al modo en que se calcula el importe de la pensión que reciben los trabajadores a tiempo parcial, regulado en el artículo 248.3 LGSS[38]. La reforma ha sido impulsada por la sentencia del TJUE identificada como C-161/18[39], de 8 de mayo de 2019, de la que posteriormente se ha hecho eco la STC 91/2019 y el Real Decreto 950/2018 que introdujo la nueva redacción de los preceptos mencionados. En el litigio principal, la actora –la Sra. Villar Láiz– acciona contra el Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) y la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) con relación al cálculo de su pensión de jubilación, cuya base reguladora se calculó atendiendo a un coeficiente del 53% que reflejaba el hecho de que había trabajado a tiempo parcial durante una parte importante de su vida laboral. Reclama la trabajadora que se emplee un porcentaje del 80% para que sus períodos de trabajo sean tomados en consideración como si lo fueran a tiempo completo, porque considera que es discriminatoria la fórmula de cálculo empleada. No sólo por haber sido trabajadora a tiempo parcial, sino porque un porcentaje muy elevado de mujeres también lo son. De manera que, a sentir de la trabajadora, estaríamos ante una norma que genera una discriminación indirecta. Su argumento y propuesta, sin embargo, fueron desestimadas por el INSS y la TGSS. Como consecuencia, la petición de decisión prejudicial tuvo por objeto, por tanto, la interpretación de la Directiva 79/7/CEE sobre aplicación progresiva del principio de igualdad en materias de seguridad social, resolviendo el TJUE que el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 79/7/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1978, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa de un Estado Miembro, como la controvertida en el litigio principal, según la cual el importe de la pensión de jubilación en la modalidad contributiva de un trabajador a tiempo parcial se calcula multiplicando una base reguladora, determinada en función de los salarios efectivamente percibidos y de las cotizaciones efectivamente satisfechas, por un porcentaje que depende de la duración del período de cotización –período al que se aplica un coeficiente de parcialidad equivalente a la relación existente entre la jornada a tiempo parcial efectivamente trabajada y la jornada realizada por un trabajador a tiempo completo comparable y que se ve incrementado por un coeficiente de 1,5–, en la medida en que esta normativa perjudique en particular a las trabajadoras respecto de los trabajadores de sexo masculino. De modo que, las personas trabajadoras que hayan prestado servicios a tiempo parcial en nuestro país e independientemente de si han ejercido su derecho a la libertad de circulación y establecimiento, verán garantizadas sus pensiones de jubilación en un porcentaje equiparable al de los trabajadores a tiempo completo, con lo que se reduce el riesgo de pobreza tras la jubilación.

Cierto es, como ha tenido ocasión de indicar la más autorizada doctrina[40], que en el mismo barco se encuentran los trabajadores temporales, de quienes, al menos en España, puede también predicarse una presencia femenina mayoritaria. Este aspecto, sin embargo y por el momento, no ha sido objeto de pronunciamiento jurisprudencial sea a nivel nacional o comunitario.

En segundo lugar, querríamos referir otra cuestión prejudicial elevada por los Tribunales españoles al TJUE que bien podría considerarse un paso nuevo hacia la consolidación de pensiones de jubilación dignas, aunque sólo tangencialmente afecte a estas. Nos referimos a la STJUE que resolvió de forma acumulada los asuntos C-398/18 y C-428/18[41], ambos seguidos contra el ordenamiento jurídico español, representado por el INSS y la TGSS[42]. Sendos litigios principales se desarrollan con características similares. Los trabajadores solicitaban pensión de jubilación anticipada y voluntaria y habían prestado servicios tanto en España como en Alemania, donde habían generado una pensión por jubilación. La denegación que hiciera el INSS y la TGSS se sustentaba en que para el cálculo del importe de las pensiones por jubilación anticipada solo habría tenerse en cuenta el importe de la pensión real a cargo de España –excluyendo, por tanto, la alemana–. Y teniendo presente este dato, no alcanzaba el importe de la pensión mensual mínima que correspondería a los recurrentes por su situación familiar cuando alcanzaran 65 años, conforme al tenor literal del artículo 208.1.c) LGSS. Con esta negativa se evitaba complementar hasta el mínimo legal pensiones de jubilación a personas que todavía no han llegado a la edad de jubilarse, manteniéndolas así en el mercado laboral. Entiende el TJUE que el Reglamento 883/2004, concretamente en su artículo 5.a) debe interpretarse en el sentido de que para calcular la pensión por jubilación anticipada deben tenerse en cuenta tanto las pensiones devengadas en el país del que son nacionales como las pensiones que los trabajadores perciban –o puedan percibir– en concepto de prestaciones equivalentes a cargo de otro u otros Estados miembros.

De esta forma, no sólo queda meridianamente claro para la administración española cómo deben realizarse los cómputos de las pensiones y períodos cotizados a efectos tanto de la pensión por vejez general u ordinaria, como la anticipada y voluntaria, sino que, además, se allana el camino para quienes habiendo ejercido la libertad de circulación y establecimiento, optasen por acceder en nuestro país a la jubilación anticipada voluntaria, al existir un reconocimiento expreso de cómo computar las pensiones reconocidas por otros Estados Miembros de la UE.

No podía faltar en este subapartado destinado a las acciones adoptadas por España para garantizar una pensión de jubilación digna en el nivel contributivo, introducir alguna referencia al modo en que se ordena jurídico-normativamente el complemento por mínimos regulado en el artículo 58 del Reglamento 884, cuya existencia cuenta con amparo constitucional en los artículos 41 y 50 CE –previsores, para los ciudadanos de la tercera edad, de la garantía de percibir unas pensiones adecuadas en términos de suficiencia económica– y que halla reflejo en el artículo 59 de nuestra LGSS. Este último precepto ha sido, además, objeto de modificación por mor de la Ley 11/2020 de Presupuestos Generales del Estado[43] para el año 2021, que ha permitido sintonizar la normativa nacional española con la jurisprudencia comunitaria en los términos que de seguida veremos.

En este sentido del régimen general del complemento por mínimos, hemos de indicar siquiera sea brevemente que estamos ante un suplemento cuyo objetivo no es sustituir una renta, sino paliar una situación de necesidad[44] y, como consecuencia, los requisitos de acceso han de acreditarse año tras año[45].

Al respecto de los requisitos de acceso hemos de referir que los exigidos por el legislador español son de dos tipos. Uno cuantitativo, referido a la demostración de la situación de necesidad apenas referenciada, el cual está directamente relacionado con el tipo de rentas o ingresos que han de incluirse en tal cómputo y, otro, de residencia. Aunque los dos van a ser objeto de presentación, en aras de la agilidad de la exposición, comenzaremos por este último.

La residencia como conditio sine qua non[46] para acceder al complemento por mínimos se aplica por el legislador español a aquellas solicitudes presentadas con posterioridad al día 1 de enero de 2013, fecha indicada por la Ley 27/2011[47] que modificó el texto del artículo 51.3 LGSS que regula el concepto de residencia a efectos de prestaciones y de complementos por mínimos. Se indica, pues, que se entiende que existe residencia habitual en nuestro territorio “cuando las estancias en el extranjero no superen los noventa días naturales a lo largo de cada año también natural, o cuando la ausencia del territorio esté justificada por causas de enfermedad debidamente justificadas”. Además de que este último inciso –el referido a la ausencia debida a enfermedad– procede de la aplicación sin remilgos de la jurisprudencia asentada por el TJUE en el asunto C-255/13[48], en términos generales, la más autorizada doctrina[49] interpreta la exigencia de residencia de forma extensiva, de modo que las estancias en el territorio de los países que configuran la Unión, el Espacio Económico Europeo y Suiza no han de computarse como realizadas en zonas extranjeras. Por su parte, no es preciso acreditar la residencia en territorio español, sino que, de conformidad con el Real Decreto 523/2006[50] se prevé que sea el propio órgano instructor el que realice las indagaciones precisas a través del Sistema de Verificación de Datos de Residencia.

En cuanto a la demostración de la situación de carestía que justifica la solicitud del complemento por mínimos, referíamos que han de distinguirse dos cuestiones.

De una parte, se hace preciso probarla anualmente, estableciéndose tal umbral por las leyes de presupuestos generales del Estado. Para este año 2022 el artículo 44 de la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, dispone que podrán percibir el complemento por mínimos quienes reciban durante este año rendimientos por cuantía igual o inferior a 7939 euros. Cierto es que esta cantidad queda alterada –al alza– en un supuesto muy concreto: cuando exista cónyuge a cargo del titular de una pensión que conviva y dependa económicamente de él, porque no sea beneficiario de pensión o, porque la suma de ambas pensiones no supere la cantidad de 9260 euros; que es el máximo por debajo del cual sí se tendrá derecho al complemento por mínimos en estos casos. A ello ha de añadirse la posibilidad de percibir este complemento “por diferencias”; un término este acuñado por la doctrina científica[51] y que alude a la oportunidad brindada por la norma de alcanzar el nivel máximo de cuantía independientemente de cuál sea el punto de partida de los pensionistas necesitados del complemento. De otra forma expresado, basta con que el importe de la pensión que se perciba sea inferior al umbral de pobreza estipulado, no siendo necesario que exista una diferencia determinada para abonar el complemento.

Y, por otro lado, es necesario delimitar el tipo de rentas o ingresos que han de ser tomados en consideración para calcular si se supera o no el umbral de pobreza apenas aludido. En este sentido, el apartado primero del referido artículo 59 LGSS, define como destinatarios de estos complementos a los beneficiarios de pensiones contributivas del sistema de Seguridad Social –por tanto quedan excluidas las percepciones de fondos privados y las pensiones no contributivas– que, o no perciban rendimientos de trabajo, de capital, de actividades económicas u otras ganancias patrimoniales, o bien las perciban, pero no excedan de la cuantía que anualmente establezca la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado. La variable que desde este estudio pretendemos resolver es qué acontece si estos beneficiarios lo fueran también de pensiones por vejez, pero procedentes de otros países miembros de la UE[52].

En este sentido ha de señalarse que el legislador español ha homogeneizado en 2021 una situación que generaba, a juicio de la más reputada doctrina[53], importantes problemas aplicativos del principio de no discriminación por razón de la nacionalidad contenido en el artículo 21 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Lo que acontecía era lo siguiente: si las pensiones extranjeras tenidas en cuenta –junto a la española– para devengar los períodos de seguro, a efectos del cómputo para el complemento de mínimos han de considerarse por el legislador español como concurrentes; en caso contrario las pensiones ajenas se estiman rendimientos de trabajo para calcular el umbral máximo de acceso al complemento. De manera que este complemento procedía en el primer caso siempre, mientras que, en el segundo, el cómputo resultaba más desfavorable al beneficiario.

Como apuntamos, la Ley 11/2020[54] ha salvado esta distinción disponiendo en su artículo 42 la consideración como concurrentes de las “pensiones públicas extranjeras que estén a cargo de cualquiera de los regímenes públicos de previsión social”. Una condición esta que se plantea por algún sector doctrinal[55] como de no menor controversia y cuya solución pivotaría entre tener en cuenta la necesaria observancia de esta imposición por parte de la normativa interna de Seguridad Social y buscar equiparaciones entre aquellas pensiones identificadas como posibles por la legislación nacional y las admitidas por el artículo 3.5 del Reglamento 883/2004.

Cabría plantearse, además y para poner fin al complemento por mínimos, si es posible su exportación a otros Estados Miembros, una reflexión esta a la que, a nuestro juicio, habría de darse una respuesta afirmativa por dos motivos. Por un lado, por la interpretación estricta a la que llama el considerando 37 del Reglamento 883 respecto del Anexo X. En este se incluyeron como prestación especial en metálico no contributiva el subsidio de garantía de ingresos mínimos, pero para personas con discapacidad –Ley 13/1982, de 7 de abril[56]–, motivo por el cual no habría de ser extrapolable al complemento por mínimos para la pensión por vejez. De otra parte, tal y como argumenta la doctrina científica, el que esta prestación posea un carácter complementario permite que se le haga partícipe de la misma naturaleza contributiva de la pensión a la que acompaña[57]. Y, en esta misma línea de afirmación, la propia jurisprudencia del TJUE[58] ha puesto de manifiesto que las prestaciones de carácter complementario, supletorio o accesorio a las contingencias expresamente enumeradas por los Reglamentos de la UE sobre coordinación de sistemas de Seguridad Social, bien pueden considerarse prestaciones especiales de Seguridad Social siempre que se conceda a sus beneficiarios en función de una situación legalmente definida.

Otro instrumento que nuestro ordenamiento jurídico dispone para garantizar una pensión adecuada es el contenido en el artículo 60 LGSS. Este, destinado a reducir la brecha por razón de sexo en el acceso a las pensiones dignas, se hace eco del Informe del Consejo Europeo de 2021 sobre la adecuación de las pensiones y trata –a través de este instrumento prestacional– de compensar las dificultades que, en general, presenta el colectivo femenino para acceder a una pensión suficiente para sobrevivir cuando se han producido interrupciones de la vida profesional como consecuencia del cuidado de menores. No exento de dificultades –por su configuración, redacción y discriminación manifiesta respecto del colectivo masculino puesto que sólo contemplaba esta posibilidad de complemento para mujeres que hubieran ejercido tales derechos a la conciliación–, se plantea la necesidad de su modificación para extender su cobertura a la otra mitad de la población activa, dado que cada vez es mayor el número de varones que interrumpen su vida laboral para tales menesteres. La inexistencia, insistimos, de esta opción para la otra parte de la población fue el detonante de la nueva versión que se contempla en ese artículo 60 LGSS, introducida por el pronunciamiento del TJUE en el asunto C-450/18[59] y la posterior reforma normativa materializada por el Real Decreto 3/2021[60]. De esta forma, tanto hombres como mujeres que vean mermados los importes de su pensión contributiva de jubilación –además de las de incapacidad permanente o de viudedad– tendrán derecho a un complemento por cada hijo siempre que no medie solicitud o reconocimiento de ese mismo complemento en favor del otro progenitor.

Este complemento está previsto para la pensiones contributivas reconocidas a partir del 4 de febrero de 2021 –aunque se excluyen los supuestos de jubilación parcial–, es incompatible con cualquier otro complemento –por tanto el de mínimos–, parte de una cuantía fija de 378 euros/año e hijo –aunque está prevista su actualización en función de la revalorización de las pensiones– hasta un máximo de 4 hijos –un límite este que, por otra parte no tiene sentido alguno porque serán las familias numerosas las que más necesiten del complemento– y su vigencia en el tiempo se mantendrá mientras persista la brecha de género superior al 5% en detrimento del acceso de la mujer a las pensiones contributivas –un aspecto este que tampoco tiene lógica en la medida en que también hombres pueden solicitarlo–.

Independientemente de las críticas que entre la doctrina ha suscitado la configuración de este complemento a grandes rasgos recién presentado[61], querríamos reflexionar aquí especialmente sobre su carácter exportable a otros Estados Miembros, puesto que, de conformidad con el apartado primero del referido precepto, se trata de un complemento para pensiones contributivas, por lo que participa de esta naturaleza y su carácter exportable sería posible siempre que se cumpliesen los requisitos del artículo 5 del Reglamento 883/2004, es decir, se trate de complementos asimilables en los ordenamientos jurídicos de referencia.

Para finalizar este apartado querríamos introducir, al menos, la Ley 39/2006[62] que a pesar de referir actuaciones expresamente excluidas de aquellas exportables conforme al Anexo X del Reglamento 883, ordena una serie de medidas orientadas a garantizar la promoción de la autonomía de las personas mayores y su inclusión social. Cierto es que no se trata de una prevención de la pobreza económica, pero sí que está orientada a combatirla de otra forma, con ayudas especializadas y técnicas que permitan a los usuarios gozar de una existencia digna y poder participar en la vida social y cultural, como indica el artículo 25 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión. Veamos, pues, unas pinceladas de cómo se configura normativamente esta ayuda en nuestro país.

Beneficiarios son quienes se encuentren en las situaciones de dependencia previstas por la norma y quienes residan en territorio español durante cinco años –recordemos que ello es extrapolable al territorio en que se aplique la normativa comunitaria como acontece con la pensión no contributiva– debiendo estos ser inmediatamente anteriores a la fecha de presentación de la solicitud. El requisito económico, es decir, disponer o no de un nivel de rentas determinado, está previsto que se calcule atendiendo a cuatro factores, a saber: la renta, el patrimonio de la persona solicitante, la edad y el tipo de servicio que se demanda que será ofertado siempre por profesionales. La gama de actuaciones es bastante amplia pasando desde el servicio de teleasistencia hasta la solicitud de ingreso en un centro de atención a personas en situación de dependencia, sin descuidar la atención a las necesidades del hogar, los cuidados personales o los centros de día y de noche. Y, solo para aquellos casos en que no sea posible el acceso o la oferta de los servicios antes referidos, prevé la norma la posibilidad de sustituir tales servicios por prestaciones económicas que tendrán carácter periódico y se calcularán en función del grado de dependencia y la capacidad económica del usuario.

Así bosquejado su régimen jurídico, hemos de advertir que existe otro nivel de ordenación de este tipo de medidas, el que asumen las Comunidades Autónomas, de manera que lo previsto desde instancias estatales es el grado mínimo de intervención, siendo las regiones autonómicas las responsables de configurar intervenciones adicionales de protección. Una cuestión ésta sobre la que volveremos en el apartado a ellas destinado.

B. Acciones destinadas a pensiones no contributivas  ^ 

La pensión no contributiva de jubilación se ordena en los artículos 369 a 372 LGSS[63] y se diseña con el objetivo de ofrecer a los ciudadanos que no sean beneficiarios de otra pensión en el nivel contributivo una prestación económica, asistencia médico-farmacéutica gratuita y servicios sociales complementarios. Su exportación a otros ordenamientos jurídicos comunitarios está excluida de conformidad con el Anexo X del Reglamento 883/2004, siendo requisitos indisponibles e indispensables para su devengo los relacionados –como sucedía con el complemento por mínimos– con la residencia que se exige legal –no solo habitual, por tanto–, los umbrales máximos de rentas –que también habrán de ser comprobados y demostrados en términos anuales– y con la edad del solicitante establecida en 65 o más años, un requisito este que no se incluye expresamente en el complemento por mínimos, pero que se entiende derivado del hecho de ser beneficiario de pensión contributiva por vejez.

Así, en lo que se refiere a la residencia se exige cumplir con dos condiciones; una de carácter cuantitativo relativa a haber residido en territorio español –o en territorios de Estados en que se aplique la normativa de la UE[64]– durante un período de 10 años comprendido entre los 16 años de edad del solicitante y la edad que posea en el momento de la solicitud-, dos de los cuales deben ser inmediatamente anteriores y consecutivos a esta última fecha. La otra alude a la forma en que se demuestre su cumplimiento. En este sentido y dada la pluralidad de acepciones que utiliza el legislador español cuando acude a la idea de residencia, existe cierta discusión jurisprudencial en la medida en que el certificado de empadronamiento no se considera suficiente para los nacionales de terceros Estados[65], aunque sí lo es para el ciudadano de nacionalidad española y, por extensión, para el ciudadano comunitario.

Respecto a la situación de necesidad que haya de demostrarse, se indica por la norma el carecer de rentas o ingresos suficientes conforme a lo estipulado anualmente. Para el caso del año 2022 tal cuantía se establece en 5899,60 euros/año –individualmente considerado el solicitante[66]–.

Por último, debe ser mencionada su incompatibilidad con las pensiones no contributivas de invalidez, con las pensiones asistenciales, con los subsidios de garantía de ingresos mínimos y por ayuda de tercera persona. No se menciona entre las incompatibilidades –tampoco se presenta como objeto de estudio– el Ingreso Mínimo Vital[67] puesto que, como ha puesto de manifiesto la más autorizada doctrina[68], la jubilación es uno de los supuestos no incluidos en la ordenación de esta prestación -mientras que la anticipada es excluida expresamente-.

C. Actuaciones desarrolladas por el ámbito competencial autonómico  ^ 

España comunicó a la Comunidad Europea la no exportación de aquellas actuaciones desarrolladas a nivel autonómico, por tanto, pertenecientes a la esfera asistencial, y que tuvieran como objetivo complementar o garantizar subsidios de ingresos mínimos. Por tanto, aunque sí existen actuaciones en el ámbito autonómico que buscan establecer unas rentas básicas de inserción orientadas a aquella otra finalidad de avanzar hacia unas pensiones adecuadas, se hace preciso poner de manifiesto desde estos primeros momentos que no van a poder ser transferidas a otros Estados Miembros mientras no se altere el comunicado español.

De entre las diecisiete autonomías en que está organizado el mapa geopolítico español, y salvo error u omisión por nuestra parte, sólo seis de ellas cuentan en su haber con cuerpos legislativos que contemplan al colectivo de las personas jubiladas como necesitadas de atención para garantizárseles una renta básica o mínima. Así acontece con las Comunidades de Extremadura[69], Madrid[70], Murcia[71], Navarra[72] y País Vasco[73], siendo definidas las condiciones compartidas por todas ellas en términos idénticos a lo apenas referido para la pensión no contributiva por jubilación. Por tanto, nos referimos, en primer lugar, a su naturaleza que queda expresamente reconocida como subsidiaria y no contributiva. En segundo lugar, se exige residir en el territorio autonómico de referencia aunque no se establece una carencia temporal específica, siendo este requisito demostrable de las más variadas formas como de seguida se presenta. Por otra parte, el solicitante ha de tener una edad superior a los 65 años y no ser titular de pensión o prestación análoga.

Otros supuestos existen en los que las Comunidades Autónomas ordenan como actuaciones para contribuir a la conjura de la pobreza entre el colectivo de personas mayores la concesión de subvenciones tendentes a compensar los gastos relacionados con la protección de la salud. Tal acontece con la iniciativa adoptada por las Islas Canarias[74] en la que prefigura como beneficiarios a quienes ostenten la condición de asegurados como pensionistas de la Seguridad Social que sean titulares de tarjeta sanitaria individual expedida por el Servicio Canario de la Salud y cuyas rentas sean inferiores a 18000 euros/año. Los gastos objeto de compensación están relacionados con los tratamientos farmacológicos prescritos por el personal médico de Sistema Sanitario Público y adquiridos en oficinas o servicios de farmacia radicados en Canarias. Así, aunque el requisito de la residencia no se exige directamente, puede apreciarse cómo de facto sí que continúa presente.

Además de Canarias[75], Asturias[76], Baleares[77] y Murcia[78] son las regiones autonómicas que incluyen las ayudas a domicilio como mecanismo para evitar que las personas mayores –además de otros usuarios que lo necesiten– tengan que salir de su entorno familiar y social para poder materializar las ayudas brindadas por los servicios sociales, tales como la realización de actuaciones de carácter doméstico, de apoyo psicológico y rehabilitador que faciliten la autonomía del usuario. Es necesario destacar que estas acciones no pueden confundirse con las ayudas a la dependencia, configuradas en el plano menos técnico o profesional y destinadas a las labores de cuidado que la familia pueda desarrollar con las personas necesitadas de ellas. Los criterios para la concesión giran en torno al grado de autonomía personal del usuario, su situación familiar, las opciones que ofrezca su propia vivienda o el entorno del lugar en que resida y su situación económica, utilizándose –por algunas Autonomías como sucede con Murcia– para su concesión el importe del Salario Mínimo Interprofesional o un porcentaje de este como cantidad máxima.

Estas prestaciones de asistencia personal son recientemente objeto de reflexión doctrinal[79] especialmente en lo que se refiere a su exportación a otros Estados Miembros. En este sentido, se concluye que así será más pronto que tarde en la medida en que los cuidados de larga duración sean objeto de incorporación[80] en el Reglamento 883/2004. Recordemos al respecto que los distintos informes de la Comisión Europea referidos en el primer epígrafe de los que componen este trabajo apuntan a esta idea de los cuidados de larga duración como uno de los parámetros esenciales para determinar si son adecuadas las pensiones por edad.

IV. CONCLUSIONES  ^ 

El estudio que antecede a estas conclusiones que ahora comienzan permitiría inferir que, aunque se perciben avances en el tratamiento adecuado que deba otorgarse al problema de la pobreza en la vejez y la exclusión social que lleva aparejada, no obstan que se detecte la necesidad de continuar por la senda ya recorrida. No podríamos, por tanto, clasificar la actuación del legislador comunitario o nacional español -como es el caso que nos ocupa- como inadecuadas, sino incompletas. Pero es que cualquier fenómeno social por su propia configuración es complejo y necesita de una aproximación también múltiple e interdisciplinar. De ahí que, a nuestro criterio, sea trascendental continuar aunando esfuerzos para que todas las esferas que convergen en esta situación puedan simultáneamente retroalimentarse e impulsarse de forma interconectada, a modo de dinámica centrípeta que para su preservación necesita ir vinculando nuevos campos de actuación.

En el caso de España hemos podido constatar que justamente esto es lo que está aconteciendo. El impulso que procede desde la normativa comunitaria y la interpretación jurisprudencial europea sumado a la aplicación de los principios constitucionales nacionales –preexistentes a la propia pertenencia de nuestro país a la Unión– permite que hayamos podido presentar distintos tipos de actuaciones que buscan de forma directa o indirecta garantizar tanto la protección de ingresos mínimos para personas mayores, como la vida digna y la participación en la vida social y cultural. Ejemplo de ello es el propio instituto jurídico de la pensión por jubilación –en sus vertientes contributiva y no contributiva–, la nueva formulación de su cálculo para el caso de trabajadores a tiempo parcial a raíz de la Sentencia Villar Láiz, el complemento por mínimos –recientemente modificado por la Ley 11/2020–, el complemento para pensiones para reducir la brecha por razón de género –también reconfigurado a partir de la interpretación ofrecida por el TJUE en el asunto C-450/18– y, finalmente, otras formas de atención a las personas mayores centradas en el fomento de su autonomía y su vida digna –tal y como acontece con las prestaciones de asistencia personal ordenadas por la Ley 39/2006– o la compensación de gastos derivados de los tratamientos medicinales ordenada por el nivel autonómico –al que habrían de sumarse las previsiones de rentas mínimas no contributivas–. Respecto de todos estos, aunque sólo la pensión por jubilación contributiva y el complemento para reducir la brecha por razón de género son exportables conforme a la actual redacción del Reglamento 883/2004, entendemos que podría resultar factible extender tal condición a tres instrumentos más del total de instrumentos referidos. Y ello porque no sólo es una petición expresa del Parlamento y el Consejo desde el año 2016, sino también porque los criterios impuestos para su acceso –al menos por el Estado español– resultan fácilmente salvables o, sencillamente, no existen si aplicamos estrictos criterios de legalidad comunitaria. Tal acontece, por ejemplo, con la naturaleza de algunos de ellos, como la del complemento por mínimos que bien podría entenderse idéntica a la de la pensión que complementa. O con el requisito de la residencia, entendida por la doctrina española como condición exigible para nacionales de terceros Estados, pero no para los ciudadanos comunitarios en virtud de las últimas sentencias europeas que, además, aproximan al legislador español a la dinámica de la coordinación de estos mecanismos al ofrecer criterios de interpretación en este sentido.

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Anexo I  ^ 

Anexo II  ^ 

Anexo III  ^ 

Anexo IV  ^ 

Anexo V  ^ 

Anexo VI  ^