La larga marcha hacia la primera reforma fiscal de la democracia española, liderada por enrique fuentes quintana (1948-1977)

The long road to the first fiscal reform of the spanish democracy, led by enrique fuentes quintana (1948-1977)

Rocío Sánchez-Lissen

Profesora Titular (Universidad de Sevilla)

ORCID: 0000-0002-9735-9487

rslissen@us.es

Camilo Lebón Sánchez

Dr. en Economía (Universidad Complutense)

Profesor Sustituo Interino (Universidad de Sevilla)

ORCID: 0000-0001-7950-599X

clsanchez@us.es

Resumen: artículo aborda los antecedentes de la primera reforma fiscal de la democracia española, iniciada en 1977, a través de su principal artífice, Enrique Fuentes Quintana (1924-2007), catedrático de Hacienda Pública. Se compone de tres etapas durante las cuales se analizan las reformas fiscales aplicadas en España, dentro del contexto internacional, a través de un hilo conductor protagonizado por Fuentes Quintana, quien abogó consistentemente por la implantación en España de un impuesto sobre la renta personal y progresivo. La propuesta de Fuentes pretendía un doble propósito. Uno era la circulación internacional de las ideas económicas, y más concretamente las pertenecientes al campo de la Hacienda Pública, según el modelo del mercado de las ideas establecido por Colander y Coats (1989). El otro propósito consistía en persuadir a los políticos para llevar a cabo la reforma fiscal que España necesitaba, ajustándose así al enfoque de Hall (1989). El proceso fue largo y difícil, debido a la oposición del régimen de Franco a la puesta en marcha de una reforma integral del sistema tributario español. La reforma fiscal resultante facilitó la integración de España en la Unión Europea.

Palabras clave: Transición a la democracia, Reforma fiscal, España

Abstract: This article addresses the background to the first fiscal reform of the Spanish democracy in 1977 through its main architect, Enrique Fuentes Quintana (1924-2007), Professor of Public Finance. It is composed of three stages, during which the Spanish fiscal reforms are analysed, within the international context. A common thread can be perceived featuring Fuentes Quintana, who consistently advocated the implementation of individual and progressive income tax in Spain. Fuentes’s proposal achieved a dual purpose. One was the international circulation of economic ideas, and specifically those in the field of public finance, which would be adapted to the market model of ideas as laid out by Colander and Coats (1989). The second purpose consisted of the dissemination of ideas to persuade politicians to carry out the tax reform that Spain needed, thereby adjusting to the Hall model (Hall, 1989). The process was long and difficult, due to the opposition of the Franco regime to the application of a comprehensive reform of the Spanish tax system. The resulting fiscal reform facilitated the integration of Spain into the European Union.

Keywords: Transition to democracy, Fiscal reform, Spain.

Sumario:

1. Introducción. 2. Primera etapa (1948-1958). Las reformas fiscales previas al plan de estabilización de 1959. 2.1. El debut de Fuentes en el contexto académico internacional. 2.2. Diagnóstico sobre el sistema fiscal español y otros países de estilo tributario latino. 2.3. Fuentes y las reformas fiscales en España en el periodo 1940-1957. 3. Segunda etapa (1959-1969). Convergencia fiscal con Europa como objetivo. 3.1. Fuentes y el informe del Banco Mundial de 1962.. 3.2. La reforma tributaria de 1964. 4. Tercera etapa (1970-1977). Antecedentes inmediatos de la reforma fiscal de 1977. 4.1. El contexto internacional y la reforma fiscal en España.. 4.2. Los informes sobre el Sistema Fiscal español del IEF.. 4.3. El largo proceso para la definitiva aplicación de la reforma fiscal de 1977.. 5. Conclusiones. 6. Bibliografía

1. Introducción  ^ 

En 1977, durante la transición política y en plena crisis económica mundial, se puso en marcha en España una de las reformas fiscales más profundas de su historia, con la que se diseñó un cuadro de impuestos que, en esencia, sigue vigente en la actualidad. Ello abrió el camino a la modernización de la administración tributaria y a la implantación del principio de capacidad de pago, permitiendo acelerar el proceso de acercamiento a Europa, así como la incorporación definitiva al sistema tributario español de un Impuesto sobre la Renta, personal y progresivo (Valle, 2001).

El largo proceso que condujo a la reforma fiscal de 1977 fue precedido de otras dos también destacadas: la conocida como Mon-Santillán, de 1845, que estableció un sistema basado en los impuestos de producto y en los que recaían sobre consumos específicos, y la de Fernández Villaverde, de 1900, que redujo el déficit público español tras la pérdida de sus últimos territorios de ultramar en América. Las reformas fiscales (1845, 1900 y 1977) estuvieron caracterizadas por haberse llevado a cabo en tiempos trascendentales tanto en lo político como en lo social para España. El sistema de impuestos de producto, cuyo origen se encuentra en la Revolución Francesa, constituye la base del llamado estilo tributario latino o mediterráneo[1], que estuvo vigente en diversos países europeos como Francia, España e Italia (Fuentes 1978; Comín 1990; Tortella y Núñez 2011, 518-526).

El principal artífice de la reforma fiscal de 1977 fue el profesor Enrique Fuentes Quintana (1924-2007)[2], catedrático de Hacienda Pública y Sistemas Fiscales de la entonces Universidad Central de Madrid, desde 1958. En este trabajo nos centramos particularmente en los antecedentes de esa reforma, con el seguimiento y análisis que Fuentes realizó del sistema tributario español durante tres décadas (1948-1977), que desembocaron en la puesta en marcha de la reforma fiscal. En 1977, Fuentes fue nombrado ministro de Economía de España y pudo llevar a cabo la reforma con el apoyo del ministro de Hacienda Francisco Fernández Ordóñez.

Según Fuentes (2002a), la reforma fiscal iniciada en 1977 responde al enfoque del mercado político y se aproxima a la Ley de Say, ya que la oferta de reforma fiscal elaborada en el Instituto de Estudios Fiscales (IEF) bajo la dirección de Fuentes en los primeros años 70 creó su propia demanda, la cual se contenía en los programas de los partidos políticos con los que concurrieron a las elecciones generales de 15 de junio de ese año. Del contenido de esos programas se desprendía la idea de que existía acuerdo en cuanto al contenido de la reforma fiscal, la cual se consideraba necesaria e inevitable.

En este sentido, el proyecto de Fuentes albergó un doble objetivo. El primero consistió en impulsar la circulación de las ideas económicas, particularmente en el campo de la Hacienda Pública, adaptadas al modelo del mercado según el enfoque de Colander y Coats (1989). El segundo objetivo pretendía la difusión de las ideas para persuadir a los políticos de turno de la necesidad de aplicar una reforma tributaria para España, ajustándose así al llamado modelo de Hall (1989).

Algunos trabajos han destacado la relevancia que tuvo para Fuentes a lo largo de su vida académica y profesional la reforma fiscal de 1977 (Albi, 1990; Comín, 1987; 1994, 2008; Lagares, 2008; 2016; Martínez y Sanz, 2007; Paramio, 1994; Sánchez-Lissen, 1997; Velarde, 1994; 2007; 2008a; 2008b; Valiño, 1989). La aportación de este trabajo consiste, además de sintetizar la evolución de las reformas fiscales españolas desde 1940 hasta 1977, en establecer un hilo conductor con Fuentes como protagonista, primero como espectador y crítico de las etapas previas y después como artífice principal de la reforma de 1977.

Para ello este trabajo consta, además de la introducción y las conclusiones, de tres partes, correspondientes a las tres décadas comprendidas entre 1948 y 1977. Durante la primera etapa (1948-1958), se analizan las reformas fiscales previas al Plan de Estabilización de 1959. En estos años, Fuentes comenzó su labor como docente e investigador en el área de la Hacienda Pública, en la Universidad Central de Madrid. Con las reformas fiscales llevadas a cabo durante la segunda etapa (1959-1969), España desaprovechó una oportunidad histórica de converger con Europa, lo que fue denunciado por Fuentes, quien ya se había consolidado como especialista y analista crítico del sistema fiscal español. Finalmente, durante la tercera etapa (1970-1977) se explica el trasfondo de la reforma fiscal, con Fuentes como principal actor, quien contó con la ayuda de varios de sus discípulos y otros investigadores del IEF. Fuentes fue director del IEF desde 1969 hasta 1976.

La intensa tarea llevada a cabo por Fuentes desde 1948, relacionada con la necesidad de poner en marcha en España una reforma tributaria integral, se puede concretar en seis actuaciones:

1. Artículos académicos, libros y capítulos de libros.
2. Artículos en la prensa, especialmente durante los años 50 en el diario Arriba.
3. Dirección de tesis doctorales, que eran publicadas con estudios introductorios del profesor Fuentes.
4. Publicación de manuales relacionados con la Hacienda Pública y los Sistemas Fiscales.
5. Creación y dirección de revistas científicas especializadas en Hacienda Pública.
6. Prólogos a traducciones de obras de contenido fiscal pertenecientes a autores extranjeros.

2. Primera etapa (1948-1958). Las reformas fiscales previas al plan de estabilización de 1959  ^ 

Respecto a la evolución de la hacienda pública española, desde el final de la Guerra Civil hasta que el Plan de Estabilización fue puesto en marcha, cuatro reformas fiscales merecen ser mencionadas: la reforma Larraz en 1940; la de Benjumea (1941-1951); la de Gómez de Llano en 1954; y la reforma Navarro Rubio de 1957 (Comín y Martorell, 2013)[3]. Como veremos más adelante, ninguna de ellas contribuyó a la modernización del sistema fiscal español y al acercamiento con Europa, pues fracasaron en incorporar un impuesto personal y progresivo sobre la renta y mantuvieron el protagonismo de la imposición indirecta, caracterizada por su regresividad. La consecuencia de ello fue una mayor injusticia tributaria, sumado a una mayor evasión fiscal. En esencia, las reformas consistieron en «meros retoques» de los tipos impositivos, lo que acumuló retrasos que imposibilitaron la convergencia del sistema fiscal español con el de Europa (Comín, 2015b, 325; Tortella y Núñez, 2011).

Esta década (1948-58) cubre el tiempo durante el cual Fuentes trabajó como becario hasta convertirse en catedrático de Hacienda Pública y Sistemas Fiscales en la entonces Universidad Central de Madrid en 1958. En 1948, se doctoró en Derecho con su tesis Salario y ocupación. La teoría keynesiana como análisis cíclico, bajo la dirección de Mariano Sebastián. Seguidamente, en 1956, consiguió doctorarse en Economía con la tesis Un Ensayo de Metodología Económica, bajo la dirección de Manuel de Torres.

2.1. El debut de Fuentes en el contexto académico internacional  ^ 

Como veremos, durante la década 1948-1958 Fuentes analizó el contenido y las consecuencias para España de las reformas fiscales aplicadas, con la publicación de diferentes artículos en revistas académicas y la aparición de su primer manual en 1958: Sistema Fiscal Español y Comparado, escrito con César Albiñana. También publicó diversos artículos en el diario Arriba, con otros miembros del llamado «grupo», formado por recién licenciados en Economía procedentes de las primeras promociones de la Facultad de Ciencias Políticas y Económicas, creada en Madrid en 1943[4], que dio lugar a una campaña crítica en defensa del mantenimiento en España de la vigente Contribución sobre la Renta.

Como estos recién licenciados no pudieron realizar estancias de investigación en el extranjero debido a las duras condiciones que sufría España tras la Segunda Guerra Mundial (Tortella y Núñez, 2011), aplicaron una estrategia racional de actuación, consistente en hacer carrera académica para lograr cátedra en la universidad española, o bien preparar oposiciones a la administración pública (Sánchez-Lissen, 2007). Según Frey y Eichenberger (1993), en Europa existe una larga tradición, según la cual los economistas europeos destacan más en el ámbito de la economía aplicada que en el de la teoría económica, mientras que los economistas anglosajones destacan más en cuanto a sus aportaciones al análisis económico.

En ese momento, existía un amplio consenso entre el «grupo» de economistas y varios de sus profesores de la Facultad de Económicas, como Manuel de Torres, quien señalaba que la reforma de la tributación directa debía consistir en aproximar las bases imponibles a sus valores reales mediante la reducción de los tipos impositivos para reducir el fraude, la armonización del tratamiento fiscal de las rentas según su naturaleza y la reducción de la carga fiscal derivada de la tributación indirecta (Torres 1956, 173).

En 1948, finalizadas las dos carreras, Fuentes encontró un panorama económico desalentador bajo la dictadura de Franco (Harrison, 1995; Tortella y Núñez, 2011). Basado en un modelo autárquico de sustitución de importaciones, el grado de apertura de la economía era del 4%-5%, lo que suponía escasez de divisas, alta inflación (en torno al 11%) e ineficaz funcionamiento de los mercados. El PIB por habitante español en 1948 no superaba los 3.500 euros, para una población cuya esperanza de vida al nacer era solo de 62,1 años en 1950 (Maluquer, 2014).

Fuentes ponía especial interés en analizar los «desajustes entre Hacienda Pública y economía real» (Comín, 1994, 43), que le obligaba a profundizar en el estudio de la teoría de la Hacienda, así como de los principales hacendistas y reformistas como era el caso de los alemanes de la segunda mitad del siglo XIX: Lorenz von Stein, Albert Schäffle y Adolf Wagner. Las propuestas de estos autores habían sido denominadas por Franz Meisel como «los grandes sistemas de la Hacienda Pública alemana» (Fuentes, 1986, 77). También para el caso de España, Fuentes prestó atención a los autores que habían asesorado en las reformas tributarias llevadas a cabo, como fue el caso de Flores de Lemus durante el primer tercio del siglo XX en España (Fuentes, 1976).

En 1948, Fuentes ya indicaba la dirección que el sistema fiscal español debía tomar y cuáles eran sus principales problemas (Velarde, 1994; 1997; 2008a). Así, en un seminario sobre economía española que Fuentes dirigió en la Facultad de Derecho, defendió por primera vez la personalización del Impuesto sobre la Renta, al señalar que «Los impuestos más perfectos son los que gravan la renta en sentido personal» (Fuentes, 1948a, 74). A ello añadía que el presupuesto español carecía de sentido económico, tanto por la «escasa perfección impositiva», como por la «nula dirección del gasto» (Fuentes, 1948, 74). En otro trabajo consistente en una recensión del libro de Gunnar Myrdal Los efectos económicos de la política fiscal[5], explicó que el sistema fiscal se había convertido en un elemento esencial para corregir el ciclo económico (Myrdal, 1939; Fuentes, 1948b, 1950)[6]. Esta publicación de Fuentes fue clave en un momento en el que la hacienda pública española era altamente deficiente y necesitaba de profundas reformas, que debía ir acompañada de una política fiscal efectiva para aliviar la crisis económica, según el planteamiento de Keynes (Comín y Martorell, 2013; Comín, 2015b). Fuentes destacaba que las ideas de Myrdal eran nuevas y revolucionarias y que ya habían sido aplicadas en Suecia, de ahí que añadiese que ese país «lleva en la adopción de medidas fiscales dos lustros de adelanto sobre el resto del pensamiento universal» (Fuentes, 1948b, 496).

2.2. Diagnóstico sobre el sistema fiscal español y otros países de estilo tributario latino  ^ 

Según Hugh Dalton, para reducir la regresividad y lograr en España una distribución de la renta y la riqueza más justa, la aplicación del principio de capacidad de pago aumentaría el grado de progresividad del sistema impositivo. En esa tarea, aún pendiente en España, entendía Fuentes que la reforma del sistema fiscal tenía un acentuado carácter político, es decir, que en última instancia dependían del gobierno de Franco las decisiones sobre política fiscal, lo que podría entorpecer la puesta en marcha de la reforma (Myrdal, 1939; Dalton, 1953; Fuentes, 1953, 108).

La necesidad de aplicar en España una nueva reforma tributaria parecía clara desde que la producción y la renta comenzaron a elevarse en 1950. Sin embargo, el sistema fiscal basado en la imposición de producto y sobre el gasto que España tenía, característico del estilo tributario latino, fracasaba en proporcionar los ingresos públicos suficientes (Fuentes, 1978, 400; Martorell, 2015). Por ello, era necesario plantear los apropiados instrumentos fiscales y una voluntad política que el régimen de Franco no garantizaba (Comín y Martorell, 2013; Comín, 2015b)[7]. En el sentido de Hall (1989), Fuentes alertaba a los políticos sobre la urgencia de transformar el sistema fiscal español.

Fuentes encontró en el sistema tributario español de entonces las siguientes deficiencias: 1) estar atrapado en un «statu quo» durante medio siglo (desde la reforma fiscal de Villaverde en 1900); 2) la predominancia de los impuestos de producto con una legislación excesivamente extensa; 3) la falta de equilibrio entre los impuestos indirectos y directos dentro del sistema fiscal; y 4) las reformas basadas únicamente en la modificación de los tipos impositivos (Fuentes, 1949).

La naturaleza regresiva del sistema fiscal español según Villar (1951) fue también observada por Fuentes y Plaza, quienes constataban el predominio de la imposición sobre el consumo, en detrimento de la imposición sobre la renta. Según estos autores, el motivo de este atraso obedecía más bien a razones político-prácticas, antes que a razones teóricas-económicas (Fuentes y Plaza, 1952)[8].

El sistema fiscal español fracasó en concebir a la persona como receptor de rentas, algo que ya había sido planteado en otros países. Este argumento estaba basado en Einaudi (1962), «El impuesto no se paga por las cosas, sino por las personas; son las personas las que disfrutan de los servicios del Estado» (Fuentes, 1953)[9]. Para calificar al sistema fiscal español de entonces, Fuentes utilizaba el símil de «edificio tributario», señalando que era claramente regresivo, complejo y con falta de flexibilidad para atender las necesidades sociales. Por ello, en opinión de Fuentes, era una «obra ruinosa» y «vergonzante» y para construir adecuadamente ese «edificio tributario» debía disponer en sus cimientos del impuesto personal sobre la renta (Fuentes, 1954a).

Los otros países de estilo tributario latino, Francia e Italia, también tardaron en transformar la imposición sobre producto en otra basada en la personalización de la carga fiscal (Fuentes, 1975; 1978; Comín, 1990, XXXV; Comín, 2015a). Esta excesiva duración es debida al hecho de que, una vez la imposición de producto quedaba establecida, «tiende a arraigarse en la realidad social en la que opera, completamente» (Fuentes, 1978, 385).

En Francia, los proyectos de reforma del impuesto sobre la renta comenzaron a principios del siglo XX, pero no fue hasta el Decreto de 9 de diciembre de 1948 cuando el Impuesto Personal sobre la Renta y el Impuesto de Sociedades entraron en vigor. El proceso de reforma del sistema fiscal francés continuó con la Ley de 28 de diciembre de 1959, que habilitó reformas graduales para implantar un sistema impositivo sobre la renta en los años 1971-72 (Fuentes, 1978).

En cuanto a Italia, merece la pena subrayar el trabajo de la Comisión Vanoni en 1947, para adaptar el sistema fiscal a los principios de capacidad de pago y progresividad, tal y como estaba establecido en la Constitución italiana. Ello condujo a la reforma tributaria de 1951, que exigía al contribuyente declarar el Impuesto sobre la Renta. No obstante, la reforma fracasó al no haberse reformado de igual modo la administración tributaria. Como en el caso francés, fue necesario esperar hasta 1971, con la entrada en vigor de una Ley que reconocía el principio de personalización del impuesto, en base a un trabajo de la comisión Cosciani (Comín, 2015a; Fuentes, 1978).

2.3. Fuentes y las reformas fiscales en España en el periodo 1940-1957  ^ 

Al final de la Guerra Civil, José Larraz fue designado ministro de Hacienda en 1939, cargo que ocupó hasta 1941. Uno de los objetivos principales de su reforma de 16 de diciembre de 1940 era reducir el déficit público causado por la Guerra Civil. Para lograrlo, se establecían dos medidas: una reforma generalizada, que afectaba a casi todos los impuestos, y un aumento de los tipos impositivos (Fuentes y Albiñana, 1958; Larraz, 2006; Comín y Martorell, 2013).

Fuentes le dedicó una serie de artículos[10] en Arriba a la reforma Larraz, a través de los cuales pretendía, junto a otros miembros del «grupo», crear un estado de opinión favorable para que la vigente Contribución sobre la Renta española no fuera eliminada del sistema tributario y al mismo tiempo fuese reformada. Según Fuentes, el objetivo de la personalización de la imposición permanecía alejado, por lo que era necesario dividirlo por etapas (Fuentes, 1954b, 422). A pesar de que el principal objetivo de la reforma Larraz consistió en devolver el orden a la ruinosa hacienda pública española tras la Guerra Civil y en incrementar la recaudación fiscal, la distribución de la carga fiscal permaneció inalterada. Larraz también sabía que la intención de Franco no era subir los impuestos sobre la renta, sino gravar el capital privado durante la siguiente década. En este sentido Larraz señalaba que Franco «imaginaba como tipo de la leva el 10% de las fortunas» (Larraz, 2006, 288). Por todo ello, Larraz planteó que la hacienda española necesitaba en esos momentos de posguerra, desde un punto de vista estructural, varias medidas, como el uso de métodos que facilitaran la valoración de las bases rústicas, pecuarias y urbanas; generalizar la imposición sobre usos y consumos; y potenciar de forma eficaz la Contribución sobre la Renta[11] (Fuentes, 1975; Larraz, 2006; Comín y Martorell, 2013).

De esta manera, en la reforma Larraz de 1940, la tarifa de la Contribución sobre la Renta elevó su progresividad, al reducir de 80.000 pesetas (establecido en 1935) a 70.000 el mínimo exento (Fuentes y Albiñana, 1958, 372). Esta reforma tuvo como antecedente la reforma Carner de 1932, que instauró en España la Contribución sobre la Renta en forma de un impuesto complementario a partir de 100.000 pesetas de renta. Su origen procedía del Proyecto de Ley de 1926 de Calvo Sotelo, ministro de Hacienda durante la dictadura de Primo de Rivera. Esta reforma constituyó el primer intento para personalizar el Impuesto sobre la Renta en España y hacerlo progresivo. Una Comisión creada en abril de 1927, presidida por el profesor Flores de Lemus, elaboró un informe en el que se aconsejaba actuar gradualmente por etapas para la implantación del impuesto (Lagares, 1976). Fuentes destacó el argumento empleado por Calvo Sotelo en favor de un impuesto progresivo sobre la renta basado en el principio de capacidad de pago. Sin embargo, ese Proyecto de Ley no llegó a convertirse en Ley hasta 1932, como se ha señalado. Basándose en esa experiencia fiscal, que Fuentes tomaría desde entonces como guía para defender la implantación en España de un impuesto sobre la renta, personal y progresivo, señalaba en el artículo que esa imposición «debe ser el armazón de nuestra Hacienda futura» (Fuentes, 1954d). A la reforma Larraz se le unía el problema del fraude fiscal derivado del mercado negro (Fuentes y Albiñana, 1958, 377-378; Comín y Martorell, 2013, 245-246).

Entre 1941 y 1951, el nuevo ministro de Hacienda, Joaquín Benjumea, impulsó la legislación tributaria, mediante el incremento sistemático de los tipos impositivos, lo que empeoró los efectos del sistema fiscal español, basado en la tributación de producto. Así, el peso de la tributación indirecta aumentó y, con él, la regresividad. Además, la dificultad de gestionar los impuestos fue mayor, lo que favoreció el fraude fiscal. Al haber perdido flexibilidad el sistema fiscal español, se alejaba más de la realidad económica (Fuentes y Albiñana, 1958, 378-382; Comín y Martorell, 2013).

El aumento en los tipos impositivos afectó a una amplia variedad de bienes, como el petróleo, el tabaco, el alcohol, la lana y los muebles. Al mismo tiempo, el sistema tributario recurrió con frecuencia al incremento de los recargos, en vez de actualizar y ampliar las bases imponibles (Fuentes y Albiñana, 1958, 383). En resumen, la década de 1941-1951 fue una de las peores en la historia de las reformas tributarias en España (Fuentes, 1961; Comín 1990). La principal lección aprendida de estas reformas fue que la mejora fiscal debía conseguirse mediante la revisión de las bases imponibles, y no de los tipos impositivos (Fuentes, 1954b).

En 1951, Francisco Gómez de Llano fue nombrado ministro de Hacienda, cargo que mantuvo hasta 1957. Entre el 21 de junio de 1953 y el 17 de diciembre de 1954, llevó a cabo una reforma de la Contribución sobre la Renta, no sin oposición, con dos planteamientos diferentes (Velarde, 1969; Albiñana, 1969; 1996). El primero era favorable a reformar el impuesto para incentivar el ahorro y la inversión (estando de acuerdo algunos economistas y empresarios con influencia en círculos políticos), mientras que el segundo concebía este impuesto como la principal herramienta para redistribuir la renta (Comín y Martorell, 2013, 299).

En este segundo planteamiento se encontraban varios profesores universitarios que formaban parte del «grupo» que llevó a cabo una campaña crítica en Arriba, dedicada a la reforma fiscal en España (Pan-Montojo, 2015). Tres elementos sirvieron para impulsar esa reforma. Uno de ellos era el convencimiento de esos profesores, de que la mejora en la distribución de la renta en España no podría lograrse mediante la subida de los salarios, al considerarla una política aislada, sino a través de una reforma tributaria que inyectase progresividad en el sistema y repartiese la carga fiscal de manera más justa. Otro impulso a esta campaña para la reforma fiscal se dio a finales de octubre de 1953, cuando fueron publicadas en Arriba las Bases de Acción Política del primer Congreso Nacional de Falange (Comín y Martorell, 2013), de las cuales la séptima propugnaba una política de redistribución de la renta en España mediante una reforma fiscal que elevase la tributación directa y redujese la indirecta. Concretamente se planteaba el aumento de los impuestos que gravaban la renta y las sucesiones hereditarias, así como la disminución de los que gravaban el consumo (Velarde, 1969). El tercer elemento que impulsó esa campaña crítica a favor de la reforma fiscal fue el proceso de modificación de la Contribución sobre la Renta en España, llevado a cabo en 1953 y 1954, siendo ministro de Hacienda Francisco Gómez de Llano. En este proceso de reforma los miembros del «grupo», entre ellos Fuentes, presionaron para no eliminar ese impuesto del sistema tributario español, ya que la intención del gobierno era hacerlo desaparecer del sistema con la excusa de su baja recaudación. En efecto, en 1952 los ingresos procedentes de la Contribución sobre la Renta en España sumaban solo 500 millones de pesetas, lo que suponía el 2% de la recaudación total por impuestos. Sin embargo, el 60% de la recaudación procedía de los impuestos indirectos. Un informe del profesor Manuel de Torres durante ese proceso de reforma, fue determinante para evitar que la Contribución sobre la Renta desapareciese del sistema fiscal español (Albiñana, 1996; Comín y Martorell, 2013). De esta manera, el «grupo» había actuado como un lobby y consiguió su objetivo. El periódico Arriba sirvió así de vehículo para informar de las propuestas de cambios para el sistema fiscal español, que tendrían su eco en la opinión pública española.

El cambio de gobierno en España de febrero de 1957, con el nombramiento de Alberto Ullastres como ministro de Comercio y de Mariano Navarro Rubio como ministro de Hacienda, dio lugar a la puesta en marcha de una reforma tributaria, cuyo objetivo fundamental era la reducción del déficit público, planteándose como medida pre-estabilizadora antes de la aprobación del Plan de Estabilización en 1959[12]. Con la reforma de 1957 no se trataba de transformar el sistema tributario, sino de sanear a corto plazo la hacienda pública española, mediante una mayor racionalización de la política fiscal y la reducción del fraude (Comín y Vallejo, 2012; Comín y Martorell, 2013, 355-370; Comín, 2015b). El propio Navarro Rubio destacaba tres objetivos de la reforma de 1957: elevar los mínimos exentos de renta, crear un fondo de previsión de inversiones para fomentar el ahorro en las industrias, así como establecer el principio de estimación objetiva mediante el sistema de evaluaciones globales (Navarro Rubio, 1991, 90). Para poder aplicar este principio, se emplearon dos métodos diferentes: acuerdos con los contribuyentes, lo que afectó a los impuestos indirectos, y evaluación global, aplicada a los impuestos directos (Comín y Martorell, 2013). Además de perseguir la suficiencia fiscal, la reforma de 1957 procuró dotar al sistema de más elasticidad e incentivar el ahorro tanto particular como empresarial. La reforma elevó la recaudación tributaria inmediatamente, lo que contribuyó a lograr un presupuesto más equilibrado en 1958 (Comín y Martorell, 2013).

Fuentes analizó la reforma de 1957 en cuatro trabajos (Fuentes, 1961; 1964b; 1983; Fuentes y Albiñana, 1961). En su opinión, tres razones justificaban la reforma: la insuficiencia de la recaudación tributaria, debido al fraude fiscal como consecuencia de los elevados tipos impositivos establecidos en 1940 con la reforma Larraz (Comín, 1991); la regresividad fiscal; y la inflación de precios (Fuentes, 1961). Asimismo, para encauzar la reforma de la Contribución sobre la Renta eran necesarias las siguientes acciones: creación de un órgano administrativo para activar el proceso recaudatorio a partir del registro de rentas y patrimonios; conversión de la tarifa en progresiva y escalonada; rebajar el mínimo exento; y la desaparición del sistema de estimación de la base imponible por signos externos (Fuentes, 1961).

A pesar del relativo éxito que la reforma de 1957 tuvo en términos de recaudación, para Fuentes no se mejoraban ni la equidad ni la técnica impositiva y seguía sin ser implantado el principio de personalización tanto para las personas físicas como para las sociedades (Fuentes, 1964b).

3. Segunda etapa (1959-1969). Convergencia fiscal con Europa como objetivo  ^ 

Tras la puesta en marcha del Plan de Estabilización en 1959, el crecimiento que experimentaba la renta per cápita de España requería un sistema fiscal más flexible y justo para cubrir el mayor gasto público social que, siguiendo la Ley de Wagner, sería demandado por la sociedad española en términos de infraestructuras, educación, vivienda y estado del bienestar (Fuentes, 1978; Comín y Martorell, 2002). Por otro lado, la creación de la Comunidad Económica Europea (CEE) en 1957 constituyó una gran oportunidad para que España adaptara su sistema fiscal de cara a una futura integración en Europa (Harrison, 1995; Tortella y Núñez, 2011; Maluquer, 2014).

3.1. Fuentes y el informe del Banco Mundial de 1962.  ^ 

Con el Plan de Estabilización, la economía española se abrió al exterior y dejó atrás la autarquía de los años 50. A este respecto, España había dado un importante paso en 1958 cuando se hizo miembro del Fondo Monetario Internacional (FMI) y del Banco Mundial (BM). En 1959, también ingresó en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECE) (Muns, 1986).

Adicionalmente, por acuerdo de la CEE en abril de 1960, el Comité Fiscal y Financiero comenzó a elaborar el llamado Informe Neumark, para guiar por fases el proceso de armonización de los sistemas fiscales de los países miembros de la CEE (Informe Neumark, 1965; Albiñana, 1986). Este Informe, publicado en 1962, abogaba por una reforma generalizada tanto de los impuestos directos (renta, sociedades, sucesiones y patrimonio) como los indirectos y recomendaba la introducción de un impuesto sobre las ventas bajo la forma de valor añadido. Este último, creado por Lauré (1987), ya estaba en vigor en Francia desde 1954. Además del Informe Neumark, fue publicado el Informe Carter en 1966 para la reforma fiscal en Canadá. Siguiendo la tradición von Schanz-Haig-Simons, este Informe incorporaba el concepto de renta comprensiva o global, el cual incluía toda la renta, tanto monetaria como en especie, además de las ganancias de capital (Informe Carter, 1975).

A partir de 1958, ya como catedrático de la Facultad de Económicas de Madrid, Fuentes impulsó la difusión en España de la Hacienda Pública con una nueva metodología consistente en aplicar a ese ámbito de estudio la teoría económica vigente. Ello se diferenciaba de la seguida en las Facultades de Derecho, que aplicaban el Derecho financiero (Lagares, 1999). Para llevar a cabo esta tarea, Fuentes fomentó la traducción al español de libros de hacienda pública, a los que incorporaba estudios introductorios. Concretamente en esta etapa fueron cuatro los estudios introductorios a las siguientes obras: Teorías de la Economía del Bienestar, de Hla Myint (1962); Mitos y paradojas de la justicia tributaria, de Luigi Einaudi (1963); Hacienda Pública, de Alan Prest (1967), y Teoría de la Hacienda Pública, de Richard Musgrave (1968). De esta manera, también contribuía Fuentes a la difusión internacional de las ideas económicas (Colander y Coats, 1989)[13].

En 1961, tras el ingreso de España en el FMI y el BM, el gobierno español solicitó a este último que enviasen una misión a España para elaborar un informe sobre sus oportunidades de desarrollo económico. El informe, publicado en España en 1962, fue elaborado por una comisión presidida por Sir Hugh Ellis-Rees.

Fuentes coordinó una serie de ensayos críticos en 1963 tras la publicación de este informe (Fuentes, 1963; Sánchez-Lissen, 1997). En la parte referida al sistema fiscal español, el Informe indicaba que un sistema tributario debía cumplir en lo social con una distribución de la carga tributaria más equitativa tanto horizontal como verticalmente, y en lo económico con el propósito de elevar la recaudación sin perjudicar los incentivos (BIRF, 1962, 168). Para Fuentes esta propuesta del BM no se concretaba suficientemente al no indicar los criterios para mejorar la distribución de esa carga impositiva, ni señalar cómo conservar los incentivos. El Informe criticaba también la regresividad de la imposición indirecta española, si bien en opinión de Fuentes, carecía de propuestas para reducirla (Fuentes, 1963, 59). Para Fuentes la reforma de la imposición indirecta debía hacerse en dos fases: primero con el establecimiento de un impuesto monofásico sobre ventas y, segundo, previendo la futura integración de España en la CEE, con la implantación de un impuesto sobre el valor añadido, como se proponía en el Informe Neumark (Fuentes, 1963). Respecto a la imposición directa, el Informe aconsejaba la personalización de la carga tributaria aproximando continuamente bases fiscales y rendimientos reales. Por otra parte, para luchar contra el fraude fiscal, Fuentes proponía la publicidad de las cifras fiscales de los contribuyentes, señalando en este sentido que «la falta de publicidad ampara al fraude, le cubre con un manto protector» (Fuentes, 1963, 65).

3.2. La reforma tributaria de 1964.  ^ 

Navarro Rubio puso en marcha la reforma de 1964, no motivada por razones recaudatorias. Constituyó el siguiente paso a la realizada en 1957 y mantuvo el sistema de evaluaciones globales debido al éxito de haber logrado aumentar considerablemente los ingresos presupuestarios[14]. Sin embargo, ese logro recaudatorio, trajo consigo la negativa por parte de los contribuyentes a estimar directamente tanto la renta, como los beneficios y el consumo (Fuentes, 1983).

A diferencia de otros países occidentales, en enero de 1964 ni España ni Portugal habían introducido el impuesto sobre el volumen de ventas[15]. Con la reforma de 11 de junio de 1964, se implantaba un impuesto sobre el volumen de ventas multifásico y en cascada, llamado Impuesto General sobre el Tráfico de Empresas (IGTE). Se trataba de gravar cada transacción realizada por la empresa y no el volumen de ventas totales, lo cual acarreaba dos efectos desfavorables: de un lado el inflacionista, al aumentar los precios finales de los bienes y servicios, y de otro sobre las inversiones, al no favorecer ni el desarrollo económico ni la futura integración de España en la CEE. Según Fuentes, la falta de neutralidad, justicia y facilidad administrativa del nuevo impuesto se mantenía junto a otros impuestos especiales y monopolios fiscales (Fuentes, 1964a; Comín, 2015b). Esta reforma tributaria tampoco introdujo ningún impuesto personal sobre la renta, pues el ministerio consideraba que la redistribución de la renta a través de los impuestos no debía llevarla a cabo el Estado (Comín, 2015b, 331).

Con ánimo de ofrecer una reflexión al gobierno de entonces e incidir en los cambios necesarios (Hall, 1989), Fuentes le dedicó tres artículos a la reforma de 1964 (Fuentes, 1964a; 1964b; 1964c). Según Comín (1900), el primer artículo era claramente oportuno al hacer su aparición cuando la reforma era solo un proyecto de Ley (Fuentes, 1964a). Teniendo en cuenta el despegue económico que España estaba registrando, un sistema fiscal ideal requería: exenciones de bienes de consumo básico y un mínimo exento; incentivos al ahorro mediante la reducción de los impuestos sobre las rentas del capital y sobre el ahorro empresarial; y el perfeccionamiento del impuesto sobre el volumen de ventas mediante su transformación en un impuesto sobre el valor añadido, como había sido diseñado en el Informe Neumark (Fuentes, 1967)[16].

Por consiguiente, para Fuentes, la reforma de 1964 fue la pérdida de una oportunidad histórica para adecuar la tributación indirecta y allanar el camino de la integración europea de España, idea ya señalada en el trabajo sobre el Informe del BM (BIRF, 1962; Fuentes, 1963; 1983; Albi, 1996; Comín, 2015b). De nuevo, la «víctima» de la reforma tributaria fue el Impuesto sobre la Renta personal (Albiñana, 1996).

4. Tercera etapa (1970-1977). Antecedentes inmediatos de la reforma fiscal de 1977  ^ 

Tras las reformas de 1940, 1957 y 1964, el sistema fiscal español mantenía ciertas características que le hacían incompatible con el desarrollo y la transformación económica en España, una vez puesto en marcha el Plan de Estabilización en 1959 (Maluquer, 2014; Sánchez-Lissen, 1997).

Hasta el final del régimen de Franco en 1975, el sistema fiscal español presentaba cuatro aspectos esenciales que arrastraba desde la reforma de 1845, y que configuraba su estilo tributario latino: a) imposición directa basada en la tributación de producto y una imposición indirecta sujeta a continuos cambios; b) bases imponibles con escasa información; c) inadecuados mecanismos de control tributario, tanto administrativos como legales; y d) elevado fraude fiscal (Pan-Montojo, 1996; 2015, 559). Con este sistema fiscal, España iba a la zaga de Europa, con una reducida capacidad recaudatoria respecto a la media europea, que suponía un escaso 11,6% en 1975 (Comín, 2015b). Por otra parte, a principios de los 70, Francia e Italia, ambos con sistemas tributarios de estilo latino, ya habían reformado sus sistemas fiscales con la entrada en vigor de un impuesto personal sobre la renta.

4.1. El contexto internacional y la reforma fiscal en España.  ^ 

La necesidad de poner en marcha una nueva reforma fiscal estaba ganando apoyos, tanto dentro como fuera de España, con la publicación en 1962 del ya mencionado Informe Neumark, que buscaba la convergencia fiscal europea y la aparición del Informe Carter sobre fiscalidad en Canadá en 1966. Asimismo, a finales de los 60, Fuentes se hizo eco del debate entre monetaristas y keynesianos, que había dado lugar a una nueva política fiscal en los años 60, conocida como Policy Mix (Fuentes, 1969; 1971; 1973). En este sentido, siguiendo a Hall (1989), existía un compromiso claro por parte de Fuentes en favor de un enfoque más keynesiano que monetarista, con la aplicación de una política fiscal expansiva, como había ocurrido en otros países europeos. Ello chocaba en buena medida con el planteamiento que en España se hacía a favor de mantener el equilibrio presupuestario (Maes, 2008; Comín, 2015b).

En 1969, Fuentes fue nombrado director del IEF a propuesta del ministro de Hacienda, Alberto Monreal, donde fundó la influyente revista Hacienda Pública Española. Desde el principio, el IEF se convirtió en una especie de «cuartel general», en el que bajo la dirección de Fuentes fue constituido un equipo de investigadores para publicar trabajos relativos a los problemas planteados por la hacienda pública española (Fuentes, 2002a). Fuentes organizó seminarios en los que se invitaba a destacados profesores extranjeros, con objeto de conocer más de cerca la armonización de los impuestos indirectos en la CEE. Especial importancia tuvo la visita de Neumark a España en 1970, a quien le fue encargado el estudio de la armonización fiscal europea cuando España, como es sabido, aún no pertenecía a esa organización. Fuentes aprovechó esa visita de Neumark para encargarle la introducción del número 6-7 de Hacienda Pública Española (1970), en el que señalaba la importancia de los impuestos progresivos sobre la renta en los sistemas tributarios occidentales, los cuales presentaban una elasticidad con respecto a la renta mayor que la unidad, lo que redundaba en un aumento considerable de la recaudación (Neumark, 1970).

Según la metodología de trabajo planteada en el IEF por Fuentes, la investigación en Hacienda Pública debía de realizarse no solo en el plano económico, sino también abordar los aspectos políticos, sociológicos, jurídicos y contables (Fuentes, 1970; Paramio, 1994). Esta visión multidisciplinar del estudio de la Hacienda Pública fue tomada del trabajo de G. Colm de 1948 Why Public Finance?[17], el cual fue traducido al español e incluido en el número 1 de Hacienda Pública Española. Todo ello favoreció la implantación de unas bases firmes para elaborar la reforma tributaria que España requería.

En estos años, Fuentes continuó con la redacción de estudios introductorios a traducciones de obras, que fueron clave en el diseño de la reforma tributaria. Destacamos los siguientes: Sistemas Fiscales, de R. Musgrave (1973); Principios de la imposición, de F. Neumark (1974); e Informe Carter (1975). Estos dos últimos libros, aparecidos pocos años antes de la puesta en marcha en España de la reforma fiscal de 1977, cobraron particular importancia debido a la influencia que el Informe Neumark (1962) tuvo para la armonización fiscal en la CEE y que el Informe Carter (1966) tuvo en Canadá.

Fuentes dirigió un gran número de tesis doctorales especializadas en hacienda pública, con objeto de analizar los impuestos que debían ser introducidos en España con la nueva reforma fiscal. En este sentido, merece la pena destacar las tesis de Ricardo Calle, sobre el Impuesto sobre el Valor Añadido (1969)[18]; Victorio Valle, sobre el Impuesto de Sociedades (1970); José Ramón Alvarez Rendueles, acerca de la imposición sobre el consumo (1971); Manuel Lagares, sobre los incentivos fiscales a la inversión privada (1974)[19]; Emilio Albi, sobre el Impuesto de la Renta y la equidad impositiva (1975); Camilo Lebón, sobre la Hacienda municipal de Sevilla (1976); José Víctor Sevilla, sobre la flexibilidad impositiva (1976); y Ramón Soler Amaro, sobre el régimen tributario en la concentración de empresas (1976).

4.2. Los informes sobre el Sistema Fiscal español del IEF.  ^ 

Como director del IEF, Fuentes recomendaba la aplicación de una nueva política fiscal para España, uno de cuyos principales obstáculos era la dificultad de compartir la información tributaria como consecuencia de la excesiva compartimentación de los impuestos (Fuentes, 1969). Esta recomendación de Fuentes pudo influir para que el nuevo ministro de Hacienda, Alberto Monreal, presentara un informe en abril de 1970 al Consejo Nacional del Movimiento. Este informe estaba en línea con el planteamiento de Fuentes sobre la modernización de la administración tributaria para combatir el fraude, adaptar la imposición directa e indirecta para incrementar la recaudación y preparar la deseada convergencia fiscal con Europa (Pan-Montojo, 2015). En 1971, a pesar de que Monreal reorganizó la Inspección Tributaria con un decreto para coordinar mejor la recaudación de los impuestos, fracasó en lograr ese objetivo.

En esta última etapa considerada, fueron decisivos para la puesta en marcha de la reforma fiscal, la redacción en el IEF tanto del Informe sobre el sistema tributario español, denominado Libro Verde (1973), a instancias del ministro Alberto Monreal, como el encargado por el ministro Rafael Cabello de Alba, titulado Sistema tributario español. Criterios para su reforma, conocido como Libro Blanco (1976)[20]. Ambos fueron estudiados ampliamente en la tesis doctoral de Aurelia Valiño, leída en la Universidad Complutense en 1989 bajo la dirección de Fuentes. Para la redacción de esos dos informes, contó con la colaboración de un amplio grupo de discípulos[21], muchos de ellos catedráticos de Hacienda Pública.

Teniendo en cuenta el diagnóstico que Fuentes había realizado sobre el sistema fiscal español en los trabajos publicados desde finales de los años cuarenta, no sorprende que ambos informes sobre el sistema tributario español se encuadrasen dentro de la Teoría de la Imposición equitativa[22], una de las tres corrientes junto a la Teoría de la imposición óptima[23] y la Teoría de la Elección Pública[24], que se ocuparon de hacer propuestas sobre reformas fiscales (Valiño, 1989). El objetivo perseguido en España era la búsqueda de la equidad, además de hacer extensiva la base imponible, con la incorporación a ésta de las distintas clases de renta, si bien dicho cambio se haría efectivo de forma gradual, a lo largo de varios años. Ello suponía la eliminación de buena parte de los gastos fiscales, para evitar confundir el concepto de renta gravable. La Teoría de la Imposición equitativa, también sirvió de base para las reformas tributarias puestas en marcha en los países de la OCDE, excepto Japón (Valiño, 1989).

Las principales fuentes inspiradoras de esos informes sobre el sistema tributario español fueron, de un lado, la reforma tributaria silenciosa de Flores de Lemus, una cuestión menos conocida (Fuentes, 1961; 1964c; 1976; Velarde 2001; 2008a) y de otro, el proceso de armonización con Europa, hecho mucho más conocido y divulgado, con el acercamiento al informe diseñado por Neumark para la armonización fiscal en Europa, así como en menor medida al Informe Carter para Canadá (Valiño, 1989, Albi, 1996, Lagares, 2004).

Según Velarde (2008a), para Fuentes la reforma silenciosa de Flores de Lemus presentaba dos fallos: la falta de divulgación de sus propuestas entre la población, quizá debido a carecer Flores de Lemus del adecuado talante pedagógico, así como su negativa para actuar en política. La ideología de esa reforma tributaria silenciosa se sustentaba en dos cuestiones: la justificación de la reforma fiscal, y el cómo realizarla, lo cual llevaba a analizar las condiciones previas de la reforma tributaria, así como el método para llevarla a cabo.

El Libro Verde comienza con una revisión del sistema fiscal vigente en España, como requisito para el establecimiento de un sistema fiscal coherente, por medio de un proceso de institucionalización, que «dirija el proceso del cambio fiscal» (Fuentes, 2002a, XXV). Este enfoque fue inspirado por el Informe Carter y también fue aplicado en el Libro Blanco (Fuentes, 2002b, 135). En los dos informes la reforma fiscal debía centrarse en lograr cinco objetivos (Fuentes, 2002b, 110-119; Fuentes, 2002c, 88-96): a) justicia social, mediante una mejor redistribución en la asignación de la carga fiscal (principio de capacidad de pago), una reducción de la regresividad en la imposición sobre el consumo y la introducción de progresividad con la aplicación del impuesto personal sobre la renta; b) estabilidad económica, integrando la reforma presupuestaria y el control del gasto público en la reforma fiscal; c) crecimiento económico, lo que daría lugar a un aumento de la recaudación para poder financiar una mayor demanda de bienes y servicios públicos; d) convergencia con el resto de Europa, con la adaptación del sistema fiscal siguiendo los pasos del Informe Neumark; y e) eficiencia en la aplicación de los impuestos, bajo una administración tributaria con suficientes recursos humanos y materiales, canales de información y un sistema eficaz de sanciones (Albiñana, 1976).

En los informes de 1973 y 1976 se establecía que la reforma debía ser aplicada gradualmente y de forma continua, evitando cambios bruscos. Por este motivo, el informe de 1973 estableció un calendario para su implementación en tres fases a lo largo de siete años (Fuentes, 2002b, 545-571).

El diseño del cuadro tributario consistió en bases amplias y tipos reducidos, aproximándolo al establecido en Europa según Neumark. Ello condujo a proponer los impuestos directos generales tanto sobre la renta de las personas físicas (de carácter progresivo), como sobre el beneficio de las sociedades, y el indirecto sobre el Volumen de Ventas en forma de Valor Añadido. Para evitar la evasión de Impuestos y asegurar su progresividad, se establecían dos impuestos de control: el de Sucesiones y el del Patrimonio Neto, diseñados con tipos reducidos, ya que no tenían como fin el aumento de la recaudación, sino obtener más información de los contribuyentes, dados los escasos medios informáticos de entonces. Ese cuadro tributario se completaba con los impuestos sobre Consumos Específicos y Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados. Finalmente, el quinto punto de la estrategia consistía en aplicar la reforma de forma gradual, dados los importantes cambios que se preveían (Fuentes, 2002b, 97-99; 2002c, 115-126; 1983).

Respecto a las condiciones sociales, Fuentes promovió diversas encuestas patrocinadas por el IEF, para conocer las opiniones y actitudes de los contribuyentes españoles respecto al sistema tributario español, una de las cuales fue publicada en 1971 y sirvió de base para la elaboración de los informes de 1973 y 1976. Previamente, en 1969, el Instituto de Estudios de Economía Social de Colonia había realizado una encuesta sobre el comportamiento fiscal en Gran Bretaña, Francia, Italia y España, cuyos resultados fueron publicados en Hacienda Pública Española (Paramio, 1970). De la encuesta se desprendía que de los consultados en España un 47% consideraba que el reparto de los impuestos era injusto, frente a un 26% que señalaba que era justo.

En 1976 también se realizó otra encuesta para conocer la opinión de los españoles respecto a las cuestiones fiscales (Alvira y García López, 1977), cuyo contenido se tuvo en cuenta al inicio de la reforma fiscal en 1977. Entre sus conclusiones cabe destacar que un 47% de los encuestados manifestaba tener información sobre la reforma fiscal, y que ésta favorecería una mayor justicia fiscal. Asimismo, el 56% consideraba que con la reforma pagarían más «los ricos» (Alvira y García López, 1977).

Una vez finalizada la redacción del libro verde en abril de 1973, siendo ministro de Hacienda Alberto Monreal, fue presentado personalmente por Fuentes a Franco el 10 de junio de ese año, pero al día siguiente Monreal fue cesado como ministro de Hacienda (Velarde, 1994; Fuentes, 2002; Sánchez-Lissen, 2007). De esta forma fracasaba el primer intento de Fuentes de llevar a cabo una reforma fiscal en España. Tres años después, como ya se ha señalado, el ministro de Hacienda Rafael Cabello de Alba, encargó a Fuentes una actualización del contenido del Libro Verde, que dio lugar a la redacción del Libro Blanco en 1976, aunque tampoco este último fue aplicado en España. Hubo que esperar a la llegada de Fuentes al gobierno, tras la muerte de Franco, para empezar a aplicar esa reforma tan esperada

4.3. El largo proceso para la definitiva aplicación de la reforma fiscal de 1977.  ^ 

Tras las primeras elecciones generales de la democracia del 15 de junio de ese año, Fuentes fue nombrado vicepresidente del gobierno y ministro de Economía el 5 de julio, cargo que mantuvo hasta su dimisión el 23 de febrero del año siguiente. Junto a Francisco Fernández Ordóñez, ministro de Hacienda, puso en marcha la reforma fiscal diseñada en el IEF. En ese momento, España se encontraba inmersa en la primera crisis del petróleo y registraba una tasa de inflación del 25% y un déficit exterior de 5.000 millones de dólares (Velarde, 1978; Maluquer, 2014). A ello se unían los problemas derivados de la transición política desde la dictadura a la democracia, lo que constituía una oportunidad histórica para aplicar la reforma fiscal. Asimismo, tal y como se preveía, el gasto público habría de aumentar en España a consecuencia de la mayor demanda de servicios públicos, para lo cual se necesitaba un sistema fiscal más flexible y con suficiencia recaudadora (Fuentes, 2002).

La primera ocasión que eligió Fuentes para anunciar la reforma fiscal fue durante su intervención en televisión española el 8 de julio de 1977, señalando que el gobierno estaba decidido a utilizar a fondo la política de ingresos y gastos públicos como instrumento para mejorar la distribución de la renta y la riqueza, y que la reforma fiscal iba a dejar de ser una expresión irónica para convertirse en realidad. Asimismo, anunciaba la aplicación del principio de capacidad de pago como criterio para el reparto de la carga tributaria, al señalar que cada grupo social debía contribuir al esfuerzo colectivo de acuerdo con sus posibilidades económicas efectivas.

La reforma fiscal, inspirada en la realizada por Flores de Lemus como se ha señalado, empezó a aplicarse en base a los informes elaborados en el IEF a través de dos fases. La primera fue el Plan Económico de Urgencia (PEU) aprobado por el gobierno el 24 de julio de 1977, cuyos objetivos prioritarios eran reducir la inflación, el déficit exterior y el desempleo, aunque éste solo era del 5%. El 4 de agosto siguiente[25], Fuentes intervino de nuevo en televisión española para explicar el alcance de las medidas adoptadas en el PEU, entre ellas las dirigidas a combatir la inflación. En este sentido Fuentes señalaba la necesidad de limitar el crecimiento de las rentas, y para ello anunciaba gravar más a las rentas y patrimonios más elevados con el establecimiento de tres impuestos: uno con carácter extraordinario, sobre patrimonios superiores a 5 millones de pesetas, otro sobre rentas del trabajo mayores de 2 millones de pesetas y el tercero sobre los bienes de lujo. Para garantizar la aplicación de esos impuestos, se anunciaban cuatro medidas: implantar el delito fiscal, levantar el secreto bancario, eliminar las sociedades interpuestas y reforzar la administración fiscal. Para ello se articulaban dos tipos de políticas: una de rentas y otra mediante la reforma de la imposición indirecta, el Impuesto sobre la Renta y el de Sucesiones, e incorporando el Impuesto sobre el Patrimonio como nueva figura tributaria, con un objetivo de control y fines redistributivos, si bien éste no entró en vigor hasta la aprobación de la Ley 50/77 de 14 de noviembre, que tuvo carácter extraordinario. Esta Ley fue el punto de partida para la aplicación de la reforma.

La segunda fase consistió en la elaboración del Programa de Saneamiento y Reforma Económica a lo largo de septiembre de ese año, el cual sirvió de base a los Pactos de la Moncloa, firmados el 25 de octubre por los partidos políticos con representación parlamentaria, fruto del consenso político (Trullén, 1993; Tortella y Núñez, 2011; Fernández Luna, 2021). La reforma fiscal formó parte de los Pactos de la Moncloa y esto facilitó su aplicación.

En esencia, la reforma fiscal abarcó todos los impuestos, desde el de la Renta de las Personas Físicas, que definitivamente se hizo personal y progresivo[26], pasando por el de Sociedades[27], Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados[28], IVA[29], Sucesiones y Donaciones[30] y Patrimonio, cuyo antecedente fue la mencionada Ley 50/77 de 14 de noviembre[31]. En conjunto, sumó catorce años el proceso reformador (1977-91), hasta que fueron implantados todos los impuestos previstos en la reforma.

No obstante lo anterior, el ímpetu dado a la reforma fiscal de 1977 durante el primer año de su aplicación estaba perdiendo fuerza debido a: 1) la dimisión de Fuentes como ministro de Economía en febrero de 1978; 2) la complejidad de los cambios requeridos por la nueva reforma con la introducción del principio de capacidad de pago; 3) el fracaso de la administración fiscal para adaptarse a la nueva realidad tributaria, que no consiguió reducir el fraude fiscal; 4) la oposición a la reforma por parte de diversos grupos, como organizaciones empresariales de los sectores industrial y financiero, quienes advertían de los desfavorables efectos que la reforma tendría sobre la inversión y el ahorro privado en un momento de crisis económica; y 5) las elecciones generales de marzo de 1979, cuando el partido en el gobierno (UCD) perdió apoyos en el Congreso, lo que condujo a una reducción del consenso político sobre la reforma fiscal (Fuentes, 1983; Tortella y Núñez, 2011, 525; Pan-Montojo, 1996; 2015).

5. Conclusiones  ^ 

Con la primera reforma fiscal de la democracia española, iniciada en 1977, se implantó definitivamente en España un Impuesto sobre la Renta, personal y progresivo, que propició la modernización de su sistema tributario, así como la integración europea de España. Tuvieron que pasar 132 años para que el sistema fiscal fuese transformado desde un estilo tributario latino, iniciado con la reforma de 1845, a un «estilo tributario europeo» (Albi, 1990). Fuentes señaló la ausencia de voluntad política en la historia fiscal española para llevar a cabo las reformas (Fuentes, 2002).

El principal impulsor de la reforma de 1977 fue el profesor Enrique Fuentes Quintana, catedrático de Hacienda Pública y Sistemas Fiscales. A lo largo de tres décadas, entre 1948 y 1977, con una visión crítica de las reformas fiscales que iban aplicándose en España, fue diseñando y preparando los informes técnicos necesarios para que la reforma se implantara con éxito. Como se ha mostrado en este trabajo, aplicó para ello una estrategia diversificadora consistente en publicar libros, artículos científicos y en prensa para crear estados de opinión, dirigir tesis doctorales, así como impulsar traducciones de obras de Hacienda Pública. Durante esos treinta años, en los que se percibe un hilo conductor, Fuentes defendió con insistencia y coherencia la personalización y progresividad del Impuesto sobre la Renta como eje del sistema tributario español para hacerlo menos regresivo. Con ello pretendía lograr una mayor suficiencia impositiva y una mayor justicia distributiva, mediante la aplicación del principio de capacidad de pago en el reparto de la carga tributaria.

Se ha señalado que los procesos de reforma fiscal deberían pasar por tres fases: política, técnica y jurídica (Sanz y Romero, 2017). La primera se materializó en España con el comienzo de la democracia, ya que en 1973 la reforma fue rechazada por el régimen de Franco. La segunda fase (técnica), tuvo lugar con la redacción durante la primera mitad de los años 70 en el IEF, de los informes sobre el sistema tributario español (Libro Verde y Libro Blanco) dirigidos por Fuentes Quintana; y en cuanto a la fase jurídica, una vez puesta en marcha la reforma, fueron elaborándose de forma gradual las leyes correspondientes a cada impuesto

Ese proceso de reforma fiscal en España se encuadró en el contexto e influencia del Informe Neumark (1962) y del canadiense Informe Carter (1966). El contenido del primero sirvió de base para la armonización fiscal en la entonces CEE. Fuentes se inspiró, asimismo, en la ideología de la llamada «reforma tributaria silenciosa» del profesor Antonio Flores de Lemus, de quien tomó la idea de institucionalizar el proceso de cambio fiscal, mediante una profunda reforma de la administración tributaria española, así como la mejora de la organización y formación de su personal. La reforma se concibió como un proceso gradual y continuo, evitando cambios bruscos.

En definitiva, con la reforma fiscal iniciada en 1977, España abandonaba el estilo tributario latino, característico hasta entonces de su sistema impositivo y, con ello, comenzó a reducir el peso de los impuestos que recaían sobre el gasto en bienes y servicios, a la vez que se potenciaban los ingresos procedentes de los tributos que gravaban la renta personal y los beneficios.

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