Colectivos de atención prioritaria: ¿realmente son una prioridad de nuestra política de empleo?[1]

Priority care collectives: are they really a priority of our employment policy?

Jose M. Morales Ortega

Catedrático de Universidad

Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social

Universidad de Málaga

ORCID: 0000-0003-4940-034X

jmmoraleso@uma.es

Recibido: 18/01/24; Aceptado: 24/01/2024; Versión definitiva: 27/02/2024.

Resumen: Nada se descubre al afirmar que gran parte de las personas desempleadas tienen, de cara a su inserción y mantenimiento en el empleo, dificultades ímprobas y enormes óbices que, desgraciadamente, en demasiadas ocasiones, responden, casi en exclusiva, a factores discriminatorios. Partiendo de esta realidad, la actual Ley de Empleo, como hicieron sus antecesoras, ha configurado los llamados colectivos de atención prioritaria, cuyo tratamiento en esta norma, así como en otros relevantes documentos de política de empleo, son analizados en estas páginas con la finalidad de comprobar si se da respuesta a las necesidades y requerimientos de tales colectivos y, al mismo tiempo, si ésta es homogénea y suficiente para todos ellos. Dicho análisis, lamentablemente, no es especialmente alentador; de ahí el interrogante que se incorpora al título de este trabajo: ¿realmente son una prioridad de nuestra política de empleo?

Palabras clave: Colectivos de atención prioritaria, Política de empleo, discriminación, empleabilidad, atención personalizada e individualizada, inserción laboral, trabajo digno, decente y de calidad, formación.

Abstract: Nothing is revealed by stating that a large part of unemployed people have, in terms of their insertion and maintenance in employment, enormous difficulties and enormous obstacles that, unfortunately, on too many occasions, respond, almost exclusively, to discriminatory factors. Starting from this reality, the current Employment Law, as its predecessors did, has configured the so-called priority attention groups, whose treatment in this regulation, as well as in other relevant employment policy documents, are analyzed in these pages with the purpose to verify whether a response is given to the needs and requirements of such groups and, at the same time, whether it is homogeneous and sufficient for all of them. This analysis, unfortunately, is not particularly encouraging; hence the question that is incorporated into the title of this work: are they really a priority of our employment policy?

Keywords: Priority attention groups, Employment policy, discrimination, employability, personalized and individualized attention, job insertion, decent, quality and decent work, training.

Sumario:

1. Mercado de trabajo y personas desempleadas: una intervención necesaria y urgente. 2. Causa(s) de la configuración de determinadas personas desempleadas como colectivos de atención prioritaria. 3. Los colectivos de atención prioritaria en la actual ley de empleo (y otras normas y documentos de política de empleo). 4. Medidas para los colectivos de atención prioritaria. 4.1. Empleabilidad: presupuesto básico e ineludible de la inserción y el mantenimiento del empleo. 4.2. Atención personalizada e individualizada para los colectivos de atención prioritaria. 4.3. Incentivos a la contratación: una supuesta llave de acceso al mercado de trabajo. 5. El menosprecio y la desatención de concretos colectivos de atención prioritaria: colectivos de segunda categoría. 6. Bilbiografía.

1. Mercado de trabajo y personas desempleadas: una intervención necesaria y urgente ^ 

Nuestro mercado de trabajo se ha caracterizado desde la década de los ochenta del siglo pasado por una realidad incuestionable; y que no es otra que las altas tasas de desempleo, que no han sido paliadas, ni atenuadas por las sucesivas reformas laborales.

A este objetivo tampoco ha cooperado la ecuación en virtud de la cual la mejora de la economía conlleva la mejora de la situación del empleo. España, en este como en otros muchos aspectos, es diferente. Como se ha puesto de manifiesto, en nuestro país, no se crea, aún en los momentos de bonanza económica, los empleos necesarios y suficientes para hacer disminuir, de manera significativa, las tasas de desempleo; y sí, por contra, en los de crisis, se destruye muchos más empleos, de los que procederían[2].

Aunque no siempre se tienen datos desagregados de los diferentes colectivos integrantes del amplio abanico de personas incursas en la categoría de desempleadas, lo cierto es que esa ausencia no debe relativizar, al menos por el momento, la afirmación de que no todas ellas tienen las mismas oportunidades, facilidades y posibilidades de acceder y mantenerse en un puesto de trabajo[3], por lo que, desgraciadamente, la situación es peor, si todavía es posible, para determinadas personas paradas.

Buena prueba de ello es, por un lado, las palabras contenidas en la Estrategia Española de Apoyo Activo al Empleo 2021-2024[4] (en adelante, EEAE) cuando afirma que todavía existe una “ escasa participación en el mercado de trabajo de los colectivos más vulnerables”, y para ello, “ las políticas activas de empleo han de poder cumplir de forma efectiva los objetivos de la mejora de la empleabilidad y el fomento del empleo especialmente de los colectivos más desfavorecidos, que son, por otra parte, los más expuestos y vulnerables en situaciones de crisis económica. Las políticas activas han de centrar gran parte de sus esfuerzos en su atención, procurando su inclusión y tomando en consideración las distintas circunstancias personales (las franjas de edades, la perspectiva de género, exclusión y vulnerabilidad)”.

Y por otro y resultado de lo anterior, la radiografía de las plantillas de las empresas, las cuales, con demasiada frecuencia, no atienden a toda la heterogeneidad de las personas trabajadoras. Tampoco se trata de una novedad. De ahí que en muchas empresas no están presentes colectivos, entre otros, como las personas de raza gitana o de otras etnias, personas con diversidad funcional, sensorial y/o cognitiva o personas trans. Y se hace difícil pensar que el motivo sea la falta de personas desempleadas de estos colectivos para ocupar los correspondientes empleos. Ni que decir tiene que las razones ineluctablemente han de ser otras.

Pero, sean cuales sean, lo cierto es que esas y otras personas acusan, de manera considerable, entorpecimientos, que les impiden su incorporación al mercado de trabajo y, en correlación con ello, que, de conseguirlo, se agudizan sus dificultades para mantenerse en él –sin entrar, por supuesto, en los posibles tratos desigualitarios y discriminatorios, que sufren, o pueden sufrir, durante la vida de la relación laboral–. De este modo, hay que atender a sus necesidades y características en ambos estadios. Lo contrario supone, sin más, abocar a las personas en general, y a las pertenecientes a determinados colectivos en particular a la exclusión laboral y, por ende, social. Es más, debe entenderse como un atentado al libre desarrollo de su personalidad[5].

Esa falta de incorporación al mercado de trabajo conlleva que, más veces de las deseadas, a estas personas sólo les quepa la opción del nivel asistencial de protección social, que transita, de manera importante, a través del Ingreso Mínimo Vital[6]. Esto es, se trata de una medida amortiguadora de la exclusión laboral y social; y que responde, como también es habitual, a una intervención a posteriori, lo que conecta, directamente, con una de las tradicionales quiebras de nuestra política de empleo como es hacer caso omiso a su naturaleza preventiva. Lo normal es que se actúe a posteriori, es decir, cuando la persona se ha instalado en el desempleo y, como mucho, aunque no siempre se consigue, evitar que se prolongue su situación.

Ahora bien, el Ingreso Mínimo Vital tiene una loable intención que, como se indica en el Preámbulo del Real Decreto 636/2022, por el que se regula el Sello de Inclusión Social[7], consiste en configurarlo como “ una herramienta para facilitar la transición de las personas desde una situación de exclusión social que les impone la ausencia de recursos hacia una situación en la que se puedan desarrollar con plenitud en la sociedad. La inclusión social se produce a través de diferentes vías, como pueden ser…la incorporación al mercado laboral”.

Esta conexión nada descubre; sin embargo, de no ir acompañada de una batería de medidas favorecedoras de dicha inclusión de poco va a servir esta vinculación, que, por otro lado, es especialmente tímida en la Ley 19/2021[8], la cual se limita, a efectos laborales, a contener, en su Disposición Adicional Undécima, que “ el Instituto Nacional de la Seguridad Social remitirá la identificación de los beneficiarios mayores de 18 y menores de 65 años de edad, a los Servicios Públicos de Empleo de la Comunidad Autónoma en la que aquellos tengan su domicilio, con el objeto de que procedan, en su caso, a su inscripción de oficio como demandantes de empleo y se apliquen los correspondientes instrumentos de la política de empleo”.

Con esta panorámica, se hace imprescindible adoptar y poner en funcionamiento medidas que logren, de manera real y preventiva, la inclusión laboral –y social– de todas las personas desempleadas, ya que así, y sólo así, se alcanzará el cumplimiento del art. 35 de la Constitución. Precepto que nunca puede olvidarse, ni obviarse y que, en la actualidad, debe ser interpretado, de conformidad con las exigencias internacionales, comunitarias y nacionales, como el derecho a un empleo digno, decente y de calidad[9]. Así, no basta con la reiterada inclusión, sino que ésta debe asegurar y garantizar una existencia digna, lo que parece ser, en muchas ocasiones, una pura entelequia, como queda claramente comprobado con la categoría de las personas trabajadoras pobres[10], que representan un porcentaje, en absoluto desdeñable, de la población asalariada.

Son los poderes públicos, cada uno en función a sus respectivos ámbitos competenciales, los encargados de diseñar, implementar y evaluar las medidas de empleo –y socioeconómicas– necesarias y adecuadas para garantizar el acceso y la permanencia en el mercado de trabajo de todas las personas trabajadoras[11]. De modo que se haga real –eso sí, siempre dentro del contexto de la economía de mercado– el objetivo constitucional del pleno empleo –art. 40–. Y con tal finalidad, deben atender a las características y necesidades de todos los colectivos; algunos de los cuales, como se va a desarrollar y ya se ha anticipado, tienen mayores óbices para su desarrollo, entendido en sentido amplio, profesional.

De acuerdo con la Ley de Empleo[12] (en adelante, LE), estos últimos se identificarían con los llamados colectivos de atención prioritaria, que son el objeto de este trabajo. Ahora bien, debe aclararse que no necesariamente se tiene por qué admitir acríticamente que sean solo estos colectivos y en la configuración realizada por la norma legal. Por ello se va a proceder, en primer lugar, a ver qué caracteriza y qué necesidades tienen determinados grupos de personas desempleadas para que partan de una situación de desventaja o, simplemente, tengan entorpecido el acceso al mercado de trabajo. A continuación, se va a atender a la enumeración de la LE en conexión con otros documentos para proseguir con el tratamiento recibido y su efectividad.

Todos estos elementos permitirán extraer unas conclusiones que, siguiendo la trayectoria de nuestra política de empleo y, dentro de ésta, el tratamiento dado, desde siempre, puesto que no se trata de un tema nuevo, a estos colectivos desfavorecidos, no parecen que vayan a ser especialmente halagüeñas; máxime, si se toma en consideración las actuaciones, tras la LE, realizadas hasta la fecha.

2. Causa(s) de la configuración de determinadas personas desempleadas como colectivos de atención prioritaria ^ 

Aunque más adelante se matizará la siguiente afirmación, hay que partir de que los colectivos de atención prioritaria tienen como denominador común, según los define el art. 3 de la LE, sus “ especiales dificultades para el acceso y mantenimiento del empleo y para el desarrollo de su empleabilidad”.

Dificultades, que se pueden focalizar en los motivos[13], que se van a enumerar a continuación; y a todos ellos debe, por su naturaleza poliédrica, atender la política de empleo pues, de lo contrario, se estará perpetuando dichos obstáculos y, con ellos, la exclusión laboral con todos sus efectos perniciosos.

En primer lugar, la formación. No está de más recordar la necesidad, cada vez más acuciante, de la formación. Es más, ésta debe cumplir una doble exigencia. Por un lado, que abarque, no sólo, que también, una formación académica, sino que se extienda a unas competencias, habilidades y destrezas cada vez más reclamadas por las empresas[14].

Y por otro, que dicha formación sea acorde con las exigencias del mercado de trabajo[15].

Sin embargo, muchas de las personas desempleadas muestran importantes déficits formativos, ya sea porque carecen, en sentido estricto, de formación, ya sea porque ésta es inadecuada por obsoleta o por carecer de demanda empresarial. En cualquier caso, se trata de personas con falta de empleabilidad. En el primer caso, varias pueden ser las razones:

1. Se trata de personas con diversidades, las cuales deben ser afrontadas por el sistema educativo y, pese a los avances en esta dirección, todavía hoy la formación no está articulada con criterios de normalización, lo que impide, en muchos casos, dar cabida y desarrollo a las diversidades[16].
2. Aunque desgraciadamente el acoso escolar, en general, es una realidad cada vez más habitual; lo es aún más, el sufrido por las/os niñas/os diversas/os, con la rémora que ello conlleva de cara a su desarrollo personal y académico.
3. Muchas personas de estos colectivos pertenecen a contextos sociales y familiares, que menosprecian la formación.

En todos estos supuestos no resulta extraño, al contrario, suele ser relativamente frecuente, que el desenlace final sea el abandono prematuro de la escuela y/o el fracaso escolar. Siendo así, parten con una deficiencia importante que, de no ser remediada en la edad adulta, entorpece enormemente su acceso y permanencia en el mercado de trabajo. De ahí la imperiosa necesidad de intervención de los poderes públicos competentes, los que deben implantar las medidas oportunas de reinserción educativa.

En el segundo caso, se puede reconducir dicha actuación a una correcta orientación académica y, a la postre, profesional. Esta sigue siendo una de las principales quiebras de nuestra política de empleo. Se requiere de una acertada orientación, que conduzca a las personas desempleadas y, con anterioridad, a las del sistema educativo –desde la enseñanza obligatoria–, a formarse en aquellas profesiones con mayor proyección de futuro.

Y ello no sólo durante la etapa formativa sino también durante la vida laboral pues, como establece el Documento España 2050. Fundamentos y propuestas para una Estrategia Nacional de Largo Plazo, “ en las próximas décadas, el cambio tecnológico hará que desaparezcan muchas ocupaciones, que surjan otras nuevas y que se transformen el resto, siendo fundamental conseguir que esta transición sea lo más rápida y beneficiosa posible para nuestra población trabajadora, adaptándola a las nuevas realidades sociales, económicas y tecnológicas, y preparándola para los cambios que estas traerán en el futuro”[17].

A tal fin, se hace imprescindible articular una adecuada orientación académica y profesional, lo que, hasta el momento, no se ha materializado, con todo el rigor que exige, en ninguno de los oportunos niveles. Quizás, la significación concedida por la actual LE[18], junto a otras normas del ámbito educativo, pueda modificar la realidad de modo que las personas sean destinatarias de una orientación, que les permita una acertada formación al tiempo, y resultado de ello, el acceso y la progresión profesional[19].

Y con tal propósito, al menos en el plano teórico, el art. 61.1 de la LE, entre los servicios incluidos en la cartera común del Sistema Nacional de Empleo, incluye los “ de orientación para el empleo personalizada, integral e inclusiva”. Debe subrayarse el término inclusiva, que exige –o debiera exigir– atender a las necesidades de las personas demandantes de empleo en general, y de los colectivos de atención prioritaria en particular.

En segundo lugar, la sectorización del mercado de trabajo, la cual excluye, de determinados sectores profesionales, a concretos colectivos de personas trabajadoras; y las obliga, en el mejor de los casos, a reconducirse, normalmente, a aquellos otros con mayores índices de desempleo y peores condiciones laborales.

Esta realidad tiene como principales protagonistas, aunque no únicas, a las mujeres; y de ello es consciente la LE. De ahí que haya incorporado la perspectiva de género[20], que, como se puede leer en su Preámbulo, “ tiene que impregnar de modo transversal las políticas de empleo”. Partiendo de esto y en relación con la sectorización, su art. 51 indica que “ deberá establecerse objetivos cuantitativos sectoriales de disminución de la brecha de empleo en aquellos sectores en los que exista una diferencia entre el porcentaje de empleo masculino y femenino, en perjuicio de este último, superior a la media total, computada anualmente. Podrá beneficiarse de medidas de incentivo al empleo…toda aquella empresa perteneciente a dichos ámbitos que en el último ejercicio haya incrementado el porcentaje de empleo femenino sobre el total. Podrán desarrollarse medidas de incentivo para la incorporación de trabajadores varones en aquellos ámbitos de mayor presencia femenina, al objeto de reducir la segregación ocupacional. Los servicios de empleo pondrán en marcha acciones de empleabilidad dedicadas exclusivamente a mujeres demandantes de servicios de empleo en aquellos ámbitos con mayor infrarrepresentación femenina. En particular, se organizarán iniciativas de este tipo destinadas a la promoción hacia los grupos profesionales superiores. A estos fines, se desarrollarán algunas de las acciones consideradas más eficientes de entre las incluidas en el catálogo de instrumentos de empleabilidad”.

En tercer lugar, se ha barajado las categorías de la vulnerabilidad social y de la vulnerabilidad laboral. Incorporándose no sólo como causa sino, al mismo tiempo, como criterio clasificador de los colectivos de atención prioritaria o, en este caso, mejor colectivos vulnerables[21]. Una vulnerabilidad, en cualquiera de sus dos expresiones, que les hace especialmente sensibles a la posibilidad de acceder al mercado de trabajo.

Sin resta un ápice de importancia a todas las razones precedentes, la verdadera causa del conocido entorpecimiento es otra bien distinta que, no obstante, aglutina, de una u otra manera, a todas las anteriores. Cabe preguntarse qué padecen –y han tenido a lo largo de la historia– en común todas las personas integrantes de los colectivos de atención prioritaria; y la respuesta es muy sencilla: discriminación. Dicho con otras palabras, su desventaja y su vulnerabilidad es producto de pertenecer a colectivos que, en base a los constructos sociales, son discriminados por presentar diferencias –o diversidades– que son rechazadas por la sociedad. E, igualmente, por la clase empresarial. Si la empresa es un ecosistema, no es ajena a tales prejuicios sociales.

Desafortunadamente son muchas todavía las decisiones empresariales discriminatorias; y en la casi totalidad de las ocasiones tienen como destinatarios a personas, que forman parte de estos colectivos. Esta es su verdadera, y casi única, vulnerabilidad. Basta con hacer una lectura rápida del art. 50.1 de la LE para corroborar esta afirmación: población gitana, personas con diversidad funcional, sensorial y/o cognitiva, personas LGTBI, mujeres, personas excluidas sociales, etcétera. Siendo así, sobre todas ellas recae un estigma anticipado, que les dificulta su incorporación al mercado de trabajo.

De ahí la necesidad de establecer medidas neutralizadoras de decisiones discriminatorias; muchas de las cuales se deben articular, por lo que aquí importa, en el contexto de la política de empleo –incluida la intermediación[22]- a fin de hacer realidad la existencia de empresas no discriminatorias y diversas y, por tanto, que sean un reflejo de la diversidad de la sociedad. De esa misma sociedad que discrimina y rechaza la diferencia.

Es cierto que, primero, las ofertas de empleo, y después, los procesos de selección, tienen que responder a criterios claros, objetivos y profesionales[23]. Esta es la teoría, la práctica, desgraciadamente, es bien distinta. En muchas ocasiones, el rechazo empresarial viene motivado, única y exclusivamente, por la pertenencia a algunos de los colectivos desfavorecidos –léase, discriminados–. Sin que sea posible, con demasiada habitualidad, la denuncia de la discriminación debido al oscurantismo de dichos procesos, que, sin duda, ha quedado enfatizado por el uso de los algoritmos. Esto, pese a la inversión de la carga de la prueba, normalmente impide la prueba indiciaria. Si a ello se añade, lo que también es relativamente frecuente, el miedo a la denuncia –en algunos casos, por el temor a hacer visible la diferencia–, el resultado es que, con toda seguridad, no se visibilizan todos los casos existentes de discriminación. En consecuencia, supone aumentar, si aún es posible, la vulnerabilidad de estas personas, convirtiéndose la inserción laboral en un hándicap difícil de vencer.

Por consiguiente, no es sorprendente que para muchas personas de estos colectivos la inserción, cuando se produce, pase, en unos casos, por acudir al autoempleo o al emprendimiento, y, en otros, por la autosegregación.

Con respecto a esta última, hay que indicar que se trata de una elección condicionada por el sistemático rechazo empresarial en determinados sectores, por lo que no es una decisión voluntaria. Esta, sin duda, limita considerablemente las posibilidades de inserción, ya que queda reducida a aquellos sectores y/o profesiones respetuosas con las diferencias. No obstante, cabe una lectura medianamente positiva consistente en la posibilidad, pese a estar mediatizada, de elección que, de no ser por el motivo, podría dirigir las decisiones profesionales de las personas trabajadoras.

En suma, la discriminación está presente como factor determinante de la exclusión laboral de concretas, y no pocas, personas desempleadas. De ahí que la LE disponga, en su art. 5.a), que la igualdad y la no discriminación son principios rectores de la política de empleo. Por tanto, es el presupuesto imprescindible para, de un lado, instituir las medidas oportunas, y, de otro, para lograr, el que debe ser uno de sus objetivos fundamentales: la inclusión diversa.

O dicho de otro modo, el libre desarrollo de la personalidad y, con él, la dignidad de la persona, obligan a conjugar dos conceptos claves como son la no discriminación y la diversidad; entendiendo por esta última el derecho de todo ser humano a ver potenciadas sus diferencias, sin que supongan un entorpecimiento para su desarrollo vital y, dentro de éste, profesional que, por supuesto, abarca no sólo la inclusión laboral, sino que ésta sea de calidad.

Con este propósito, varios son los sujetos con capacidad para intervenir. No sólo, como ya se ha dicho, los poderes públicos, sino también tienen sus responsabilidades, y no se quiere dejar pasar la oportunidad de ponerlo de relieve, tanto los interlocutores sociales como las propias empresas. Los primeros, principalmente, haciendo uso de los convenios colectivos, en los que incluir medidas permisivas de una inclusión diversa, que ayude a neutralizar la propia existencia de los colectivos de atención prioritaria.

Mientras que las empresas –obviamente, excluida la discriminación– mediante acciones de responsabilidad social. Siempre y cuando ésta sea entendida de manera correcta, y no simplemente como un instrumento de marketing. Aunque también es cierto que, de algún modo, la normativa parece favorecer esta dinámica mediante la concesión sellos o distintivos a las empresas, que favorecen la inclusión de determinados colectivos.

Es el supuesto, por ejemplo, del Sello de Inclusión Social[24], que es dado a las “ empresas y entidades [siempre que cumplan unos determinados requisitos[25]] que contribuyan al tránsito de las personas beneficiarias del ingreso mínimo vital desde una situación de riesgo de pobreza y exclusión a la inclusión y la participación activa en la sociedad” –art. 2.1 del RD 636/2022–. Existen dos tipos; y el que ahora interesa es la versión de Sello de Inclusión Social-Inclusión Sociolaboral, “ que reconoce actuaciones dirigidas a facilitar el acceso al mercado laboral de las personas beneficiarias del ingreso mínimo vital” –art. 4.2.c) del RD 636/2022–; a lo que añade el art. 11.1.a) que cabe “ el empleo del logotipo del Sello en las actividades propias de las personas físicas o jurídicas distinguidas, con fines de comunicación y publicidad”.

Es lamentable que la norma tenga que acudir a un subterfugio para motivar a las empresas a convertirse en inclusivas. Con éste, se sigue la lógica, tan habitual en el contexto de la responsabilidad social empresarial, de obtener un distintivo, que acredite su condición de empresa inclusiva, con el que poder publicitarse e intervenir en el tráfico comercial. Así se convierte –o puede convertirse– en el aliciente, lo que da la pista del comportamiento empresarial en relación con la inclusión laboral. Sin premio, de lo contrario no se ingeniarían medidas de este tipo, no hay actuación a favor de la inclusión.

3. Los colectivos de atención prioritaria en la actual ley de empleo (y otras normas y documentos de política de empleo) ^ 

Nada se descubre al afirmar que los colectivos vulnerables no son una realidad exclusiva de España; muchos o algunos de ellos, también son foco de atención en otros estados y, por supuesto, por las propias instancias comunitarias e internacionales, lo que viene a apoyar esa concepción discriminatoria, común a todos los ámbitos y contextos, que subyace en sus dificultades en el mercado de trabajo.

Centrando la atención en el ámbito nacional, hay que partir de que una relación de estos colectivos siempre ha tomado carta de naturaleza en las sucesivas leyes de empleo[26]. Enumeraciones, que han ido modificándose, en unos casos, para adaptarse a nuevas realidades, y, en otros, condicionadas por factores económicos y/o legislativos pero lo significativo es, en primer lugar, que el legislador, desde siempre, ha sido consciente de la necesidad de intervenir en favor de determinadas personas desempleadas, y, en segundo lugar, que ello es fruto de su posición de desventaja en el mercado de trabajo.

Antes de entrar en la LE, se hace necesario realizar una doble aclaración. Por un lado, que, pese a la denominación dada por esta norma a dichos colectivos, como de atención prioritaria, ésta ha ido variando a lo largo del tiempo; y lo más llamativo, es que ni tan siquiera hoy es unánime en todos los documentos de política de empleo –así se les califica como de atención prioritaria, prioritarios, vulnerables[27], desfavorecidos o en desventaja–. No obstante, es indiferente, o debe serlo, la denominación, puesto que lo relevante es que haya una preocupación, y que ésta se traduzca en medidas en favor de tales colectivos.

Y por otro lado y más alarmante, es que la enumeración de la LE no se corresponde con los colectivos contenidos en otras normas y documentos[28]. Ello hace dudar de la efectividad de la Ley. Con otras palabras, la exclusión u omisión de concretos colectivos, que para la LE son de atención prioritaria, de otros documentos y programas e incluso normas, que, en definitiva, son los que contemplan las correspondientes medidas, puede hacer ineficaz esta inclusión legal. A estos efectos, basta con un ejemplo.

La EEAE se refiere a “ personas jóvenes, personas en situación de desempleo de larga duración y otros colectivos vulnerables como refugiados, personas migrantes, personas gitanas, personas con discapacidad y personas en situación de alta vulnerabilidad”. Mientras que el Plan Anual para el Fomento del Empleo Digno 2023[29] (en adelante, PAFED) dice que hay que prestar especial atención a “ las personas jóvenes, las mujeres, las personas paradas de larga duración y los mayores de 55 años”. En ambos, queda excluido, entre otros, el colectivo LGTBI, que está presente en el catálogo de la LE y, sin embargo, brilla por su ausencia, además, de en los señalados documentos, en el Real Decreto Ley 1/2023 de medidas urgentes en materia de incentivos a la contratación laboral y mejora de la protección social de las personas artistas[30] (en adelante, RDL 1/2023).

Hechas estas precisiones, hay que empezar con el art. 50 de la LE; esto es, el que detalla los colectivos de atención prioritaria. Un precepto considerado, de forma mayoritaria, correcto sistemática y técnicamente[31].

Dicho ello, lo más llamativo es el importante número de colectivos incursos en éstos de atención prioritaria, lo que no significa, como se ha adelantado, ni que abarque necesariamente a todos los que parten de la conocida posición de desventaja, ni que esta ampliación necesariamente tenga por qué suponer una desnaturalización de la institución. Esta última afirmación requiere de algo más de detenimiento.

Son muchas las voces que han criticado que esta ampliación[32] puede llevar consigo la propia ineficacia del precepto legal[33]. En parte, pueden tener razón si se traduce en la desatención de ciertos colectivos o, sencillamente, por querer abarcar demasiado se diluyan o se haga difícil atender a todas sus realidades. Sin embargo, ello no tiene obligatoriamente que suceder. Cabe todavía la esperanza de que los artífices y responsables de las políticas de empleo instituyan medidas que, respondiendo a las necesidades de cada uno de estos colectivos, permitan y allanen su acceso y mantenimiento en el mercado de trabajo.

En consecuencia, el problema no está en la ampliación en sí misma considerada, sino en lo que se haga después. Es decir, deben arbitrarse medidas que atajen sus problemas y, para ello, es imprescindible una voluntad clara, firme y férrea de los poderes públicos competentes. De no hacerse, en efecto, quedará en papel mojado el art. 50.3 de la LE. Sólo el análisis de las medidas y, fundamentalmente, de su efectividad, arrojará luz sobre este particular.

Los colectivos de atención prioritaria, en estas páginas, van a ser clasificados en atención a un triple criterio.

En primer lugar, los colectivos que tradicionalmente han formado parte de estas enumeraciones. Esto es, su histórica desventaja les lleva a estar presentes de manera continuada en las sucesivas leyes de empleo. El caso más paradigmático es el de las personas con discapacidad. Se quiere aprovechar la oportunidad para criticar que la LE mantenga una terminología, para referirse a este colectivo, incoherente con el lenguaje inclusivo y diverso, que debe impregnar la acción legal. Habría sido más correcto referirse a estas personas con aquellas, que presentan una diversidad funcional, sensorial y/o cognitiva; al mismo tiempo que permitiría incluir en este grupo a otras personas que, de acuerdo con el art. 50.3, se subsumen en colectivos distintos.

Realizada esta aclaración, las personas con diversidad funcional, sensorial y/o cognitiva son un colectivo de atención prioritaria. Si este es el género; dentro de él, hay que englobar a las personas con capacidad intelectual límite y a las personas con trastornos del espectro autista –estos dos grupos, pese a que se mencionen en este primer apartado, son nuevas incorporaciones al catálogo de colectivos de atención prioritaria–; y de este modo, se evita cierta dispersión y se gana en sistematicidad.

Con cierta lógica, la LE, en su art. 50.1, estima conveniente una gradación de las personas con diversidad funcional, sensorial y/o cognitiva; de modo que algunas de ellas, por sus mayores dificultades de integración laboral, obligan, al menos es lo deseable, a redoblar los esfuerzos. Estas son “ las personas con parálisis cerebral, con trastorno de la salud mental, con discapacidad intelectual o con trastorno del espectro del autismo, con un grado de discapacidad reconocido igual o superior al 33 por ciento; así como las personas con discapacidad física o sensorial con un grado de discapacidad reconocido igual o superior al 65 por ciento”.

Ahora bien, ello no significa, por supuesto, que deban recibir el mismo tratamiento, ya que hay que partir de la diversidad dentro de la diversidad. Esto quiere decir, ni más ni menos, que hay que diseñar medidas que atiendan a las necesidades de cada uno de estos grupos.

De conformidad con la Ley General de Derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, el acceso al “ empleo adecuado” –art. 13.1; y el art. 37.1 explicita que debe mejorarse “ la calidad del empleo y dignificar sus condiciones de trabajo”- de las personas con diversidad funcional, sensorial y/o cognitiva, con todo lo que ello significa, es un principio básico de actuación que, sin embargo, no está teniendo su reflejo, si se acude a los datos, en la realidad laboral de este colectivo, ya que tiene unos niveles de empleo muy bajos[34] y muy altos niveles de desempleo. Ello, por sí solo, justifica su inclusión como colectivo de atención prioritaria. Ahora bien, no se puede perder de vista que se trata de un colectivo histórico, en materia de empleo, y, posiblemente, el que disfruta del mayor número de medidas. Ello permite afirmar, con rotundidad, que las existentes son ineficaces[35]; incluso, la gestión de la intermediación pública pese al registro especial existente para estos/as trabajadores/as –art. 38.2–. En definitiva, son medidas que, en unos casos, han resultado totalmente inoperativas como los incentivos económicos a la contratación; en otros, “incumplidas”, como la cuota de reserva; y, un tercer grupo, inadecuadas, como el empleo protegido. Pese a ello, el art. 54 de la LE mantiene una tónica continuista en relación con las medidas de empleo para este colectivo; y basta con leer que “ los servicios de empleo procurarán, prioritariamente, el acceso de dichas personas al empleo ordinario, el mantenimiento del empleo, la mejora de la empleabilidad a lo largo de su ciclo laboral [[36]] y su desarrollo profesional, así como la sostenibilidad del empleo protegido”.

De nuevo, aunque resulte recurrente, es la estigmatización del colectivo el verdadero obstáculo a vencer; sin que esta afirmación quede relativizada por un cierto, hay que reconocerlo, asistencialismo disuasorio de la inserción laboral.

Dentro de este primer grupo, hay, igualmente, que incluir a las personas desempleadas de larga duración y a las mayores de cuarenta y cinco años[37], que se configuran en la LE como dos colectivos independientes, lo que sucede es que, en la práctica, lo normal, es que vayan unidos. O mejor, toda persona mayor de 45 años está abocada, en la casi totalidad de las ocasiones, a ser parada de larga duración –incluso, de muy larga duración–; sin embargo, una parada de larga duración no necesariamente tiene por qué tener esa edad.

Como es de sobra conocido, los 45 años son la frontera, en la que la persona deja de ser atractiva para la clase empresarial y, por ello, se hace indispensable la adopción de medidas que impidan que se instale en el paro de larga duración. Medidas que no siempre existen, aunque sea uno de los habituales colectivos desfavorecidos, ni tampoco que sean siempre efectivas. De ahí que no resulte extraño que la única salida para estas personas, en muchísimas ocasiones, y quedó claramente demostrado con la crisis de 2008, sea el autoempleo y/o el emprendimiento.

Siguiendo, como no puede ser de otra forma, en coordenadas de política de empleo, hay que aceptar que la edad “fértil” de las personas trabajadoras es escasa. Ésta se reduce a 15 años, es decir, de los 30 a los 45. Siendo así, es totalmente previsible que por debajo de los 30, la persona desempleada pueda convertirse, del mismo modo, en parada de larga duración.

Lo importante, una vez más, es que se adopten las correspondientes medidas, que deben atender a las características de estas personas desempleadas –de larga duración–, puesto que lo frecuente será que para las jóvenes –sin perjuicio de su inclusión en otro apartado del art. 50.3 de la LE– sus deficiencias sean tanto formativas como de experiencia profesional; y para las mayores, la necesidad de recualificación. Esto último está íntimamente conectado con un nuevo colectivo de la Ley: las personas trabajadoras provenientes de sectores en reestructuración.

En segundo lugar, los colectivos que, al igual que los anteriores, han estado presentes, con variaciones, a lo largo del tiempo; y que con la LE han visto reducida, en términos cuantitativos, su presencia. Es el supuesto de las mujeres y de los jóvenes.

Aunque la LE presente como colectivos independientes a las mujeres y a las víctimas de la violencia de género[38], en puridad, uno es parte del otro, puesto que todas son mujeres. La norma legal, también, ha extendido –por tanto, una novedad– la protección a las/os descendientes en primer grado de estas víctimas. Este último colectivo suscita una duda interpretativa. Esto es, la LE sólo exige que se trate de un/a descendiente en primer grado. Sin entrar en la empleabilidad, ni en la edad de dicho/a descendiente; y se supone que es por las circunstancias familiares –sin duda, con consecuencias personales–, que pueden convertirse en un obstáculo en su acceso al mercado de trabajo. Hasta ahí, todo parece correcto. Sin embargo, no hubiese estado de más concretar el ámbito subjetivo para evitar ciertos absurdos.

El resto de las mujeres sólo son objeto de atención prioritaria en el supuesto de que tengan baja cualificación. Esta limitación da lugar a dos interrogantes, eso sí, de signo muy distinto.

Por un lado, qué debe entenderse por baja cualificación, puesto que se trata de un concepto de compleja traducción a la hora de la adopción de las correspondientes medidas. Cabe pensar, a título ejemplificativo, en una mujer con una cualificación, de acuerdo con los estándares académicos, baja –formación profesional básica– pero que, sin embargo, es acorde con las exigencias del mercado de trabajo, por lo que tiene una alta empleabilidad.

Para evitar situaciones como la descrita, hubiese sido acertado depurar mucho más los términos del colectivo de mujeres. Y para ello, quizás, hubiese bastando con sustituir baja cualificación por baja empleabilidad. Ahora bien, de hacerse se habría ampliado considerablemente el número de mujeres; principalmente, porque se trata de un colectivo que sufre una educación sexista que, desgraciadamente, las conduce a formarse en profesiones y oficios escasamente demandados por el mercado de trabajo.

Y por otro lado y muy conectado con esta, podría decirse, incorrección técnica, hay que cuestionarse cuál es el motivo de la reducción del colectivo de las mujeres, si se parte de que sus datos de empleo y de desempleo y, sobre todo, su discriminación laboral, requieren de una todavía importante intervención en materia de empleo –aunque no sólo en este ámbito–. Posiblemente y entendiéndolo sólo como una opción, la razón está en la necesidad, por criterios económicos, de reducir el número de destinatarias de las medidas de empleo. En particular, porque siguen siendo, a estos efectos, los incentivos a la contratación una de las principales medidas adoptadas.

En el caso de los jóvenes[39], la reducción no es del todo clara, puesto que la norma afirma que es colectivo de atención prioritaria “ los Jóvenes especialmente con baja cualificación”. Hay que preguntarse si ello quiere decir que está incluido todo el colectivo, sin perjuicio de que haya que prestar una particular atención a los de baja cualificación. No parece compleja extraer, del tenor literal del precepto, esta conclusión[40].

Con independencia de ello, hay que criticar, de nuevo y con los mismos argumentos, la expresión baja cualificación[41]. Hubiese sido más acertado, en el caso de los jóvenes, sustituirla por el concepto, que parece haber caído en desuso, de los ninis, ya que abarca un espectro mucho mayor de jóvenes, los cuales presentan deficiencias de empleabilidad, que no deben quedar reducidas al aspecto, stricto sensu, formativo. No es extraño que dichos problemas de empleabilidad provengan de otros factores tales como la falta de competencias, habilidades y destrezas, la falta de experiencia profesional, la inadecuación de la formación cursada, etcétera.

Así, el art. 53.3 de la LE ha entendido que es “ colectivo prioritario…el conformado por las personas jóvenes, especialmente por aquellas que superen los 18 años y carezcan de alguna de las titulaciones previstas en el artículo 11.3 del [Estatuto de los Trabajadores] para la conclusión de un contrato formativo para la obtención de la práctica profesional adecuada al correspondiente nivel de estudios. En las personas jóvenes de dieciséis y diecisiete años sin estudios obligatorios o postobligatorios, independientemente de la mejora de la empleabilidad e inserción laboral, los esfuerzos del sistema público de empleo prestarán una atención especial al retorno al sistema educativo y mejora de las cualificaciones iniciales. En cuanto a las personas jóvenes que dispongan de alguna de las citadas titulaciones, las medidas de empleabilidad se dirigirán hacia el favorecimiento de la práctica profesional”.

Existe un grupo de jóvenes, que pueden o no acusar esa baja cualificación, pero que, sin duda, parten de unas circunstancias familiares –su pertenencia a familias desestructuradas–, que pueden suponer un gran óbice tanto para su formación como para su posterior inserción laboral. Se trata del nuevo colectivo de las personas cuya guardia y tutela sea o haya sido asumida por las administraciones públicas.

En tercer lugar, los colectivos “nuevos” en la LE. Se entrecomilla porque formalmente son nuevos; ahora bien, la necesidad de su incorporación no lo es. La mayoría de ellos acusan, y han acusado, el estigma de la exclusión laboral. Es loable, por tanto, esta ampliación; pero además es necesario, que no quede constreñida a una mera incorporación formal, sino que se acompañe de las medidas oportunas.

Quedan incluidos en el tercer grupo las siguientes personas: en situación de exclusión social, migrantes, beneficiarias de protección internacional y solicitantes de protección internacional en los términos establecidos en la normativa específica aplicable, LGTBI –en particular, trans–, gitanas o pertenecientes a otros grupos poblacionales étnicos o religiosos, afectadas por drogodependencias y otras adicciones[42], víctimas de trata de seres humanos[43] y víctimas del terrorismo.

Esta enumeración plantea, a juicio de algunas/os autoras/es, varios problemas aplicativos. Entre ellos, la determinación de qué personas están incluidas dentro de algunos de los anteriores colectivos. Es el caso, por ejemplo, de las excluidas sociales y de las LGTBI. Para las primeras, la concreción ha pasado por la remisión al listado contenido en la Ley de Empresas de Inserción[44].

Mientras que para las segundas, a la enumeración realizada por la Ley 4/2023 para la igualdad real y efectiva de las personas trans y para la garantía de los derechos de las personas LGTBI[45] (en adelante, Ley LGTBI). En este supuesto, dicha duda es de mucha más difícil comprensión, ya que basta con conocer el significado de las siglas. Es más, esta incertidumbre no parece provenir de la ampliación del colectivo, en concordancia con la realidad, de símbolo +, que, en los últimos tiempos, suele acompañarlas. Pero la LE se limita a los grupos tradicionales; y esto sí es criticable.

Con respecto a las personas LGTBI, al igual que se ha hecho con las diversas funcional, sensorial y/o cognitiva, hay que partir de la diversidad dentro de la diversidad y, en consecuencia, de la necesidad de atender a las distintas peculiaridades impeditivas de una inclusión laboral plena o, si se prefiere, digna, decente y de calidad. Sin ningún género de dudas, y de ello ha sido consciente la LE, son las personas trans, las que mayormente padecen el entorpecimiento para su integración laboral. De hecho, la gran mayoría son excluidas laboral y socialmente.

Sin embargo, esta realidad choca, al menos por el momento, con el tratamiento dado a este subcolectivo por la política de empleo. Las medidas son inexistentes. Habrá que esperar al cumplimiento de las contenidas en la Ley LGTBI. Medidas que tampoco son particularmente incisivas. Se mueven más en las recomendaciones y propuestas. Dentro de ellas hay que destacar la Estrategia para la Inclusión Social de las personas trans -“ el Ministerio de Trabajo y Economía Social, considerando las líneas de actuación de la Estrategia estatal para la inclusión social de las personas trans, diseñará medidas de acción positiva para la mejora de la empleabilidad de las personas trans y planes específicos para el fomento del empleo de este colectivo. En la elaboración de dichas medidas o planes, se tendrán en cuenta las necesidades específicas de las mujeres trans” (art. 54)-. A fecha de hoy, no ha sido aprobada, lo que complica, sobremanera y ante la anomia legal, la facilitación de la inclusión laboral de las personas trans.

Entre estos nuevos colectivos, se encuentra, como ya se ha adelantado, las personas trabajadoras provenientes de sectores en reestructuración. Es cierto que, con anterioridad, se han vinculado con las/os mayores de 45 años; sin embargo, no tiene que ser así obligatoriamente, aunque suela ser lo normal.

Se trata de un colectivo especialmente vulnerable, ya que su atención es consecuencia de factores ajenos a las propias personas desempleadas –con toda seguridad, es el único en el que no opera, al menos de manera directa, el factor discriminación–. Son causas exógenas que, en la actualidad, están muy comprometidas por la economía verde y azul y, muy especialmente, por la descarbonización.

Y, por último, entre las innovaciones, en este apartado, de la LE, está la inclusión de las personas adultas con menores de dieciséis años o mayores dependientes a cargo, especialmente, si constituyen familias monoparentales. Obviamente por razones de igualdad, se han equiparado estas familias con independencia de que su progenitor sea una mujer o un hombre. Con ser aceptable dicha equiparación, sin embargo, los artífices de la Ley parecen obviar y olvidar que la casi totalidad de las familias monoparentales tienen como titular a una mujer. Posiblemente, habría sido más adecuado, con la finalidad de eludir una discriminación indirecta, tomar en consideración el dato cuantitativo, con el que neutralizar la presunta asepsia de la/s futura/s –si es que se adopta/n– medida/s.

En resumen, se supone que con esta enumeración del art. 50.3, la norma pretende dar cobertura a todos los colectivos, cuyas posibilidades de inserción y mantenimiento en el mercado de trabajo se hace más problemática por no decir, en muchos casos, imposible. Ahora bien, como toda catalogación tiene o puede tener, de un lado, ausencias presentes y, sobre todo, futuras, y, de otro, necesidades de adaptación, incluso de eliminación; máxime si se toma en consideración, no hacerlo sería un error, los cambios del propio mercado, de la realidad social y de las causas de discriminación.

Por consiguiente, hay que admitir que se trata de un listado abierto[46] o, más bien, adaptable. Quiere ello decir que las circunstancias irán delimitando los colectivos de atención prioritaria. De ahí que la LE, en el párrafo cuarto del art. 50, afirme que “ reglamentariamente se podrá adaptar la relación de colectivos vulnerables de atención prioritaria…a la realidad socio-laboral de cada momento”.

Tampoco es ajena la LE, en este punto, a la necesaria territorialización de la política de empleo. De ahí que permita a “ los servicios de empleo de las Comunidades Autónomas…[a] identificar los suyos propios, con la finalidad de prestarles una atención diferenciada a la vista de las peculiaridades de los distintos territorios” –art. 50.3–. Una opción totalmente encomiable[47], ya que desatender las peculiaridades de los mercados de trabajo de las distintas Comunidades Autónomas supondría un freno y un despropósito en el camino hacia la inserción laboral de los colectivos desfavorecidos.

Para terminar, hay que aludir a dos propuestas legales contenidas en el art. 50 de la LE que, de materializarse, van a tener unas consecuencias muy positivas en favor de los colectivos de atención prioritaria. Por un lado, su párrafo primero prevé reforzar los esfuerzos -“ programas específicos y medidas de acción positiva”- en los supuestos, tan habituales, de interseccionalidad. Quizás, hubiese sido más oportuno que la dicción del precepto no fuese tan genérica, sino que se hubiese concretado en determinadas medidas pues, al no hacerse, esta voluntad puede quedar reducida a una mera declaración de buenas intenciones.

Y por otro lado, el art. 50.2 establece que “ la condición de colectivo prioritario determinará el establecimiento de objetivos cuantitativos y cualitativos, con perspectiva de género, que deberán establecerse simultáneamente a la identificación”. Con este precepto, primero, se dimensiona la perspectiva de género; y segundo, se instituyen –salvo que se quiera incumplir la norma– objetivos que, además, serán revisables, por lo que incorpora el elemento de la evaluación, tan importante para comprobar la efectividad de las medidas de política de empleo[48].

4. Medidas para los colectivos de atención prioritaria ^ 

Normalmente, cuando se habla de las medidas, se afirma que forman parte de las de acción positiva, lo que tiene una clara coherencia y concordancia con ese factor discriminatorio, que subyace en todos los colectivos de atención prioritaria. Siendo cierto, ello no debe exceptuar la posibilidad de otras medidas, dentro del ámbito, por supuesto, de la política de empleo, que allanen el camino hacia esa ansiada inserción en el mercado de trabajo.

Los principales soportes de tales medidas, sea cual sea su configuración, son la LE, la EEAE[49] y el PAFED[50]. Siendo los documentos esenciales, sin embargo, como es sabido, no son los únicos. Junto a ellos, hay que acudir a otras normativas de profunda incidencia como es, por la multitud de opiniones generadas, el RDL 1/2023; así como a medidas insertas en normas no específicas de política de empleo. Y a todo ello, hay que sumar las oportunas estrategias o planes particulares[51] para los colectivos de atención prioritaria. Todo ello, con toda probabilidad, responde a la pretensión de la EEAE, de que “ es necesario el reforzamiento de las regulaciones, estrategias y programas de empleo existentes, además de, en su caso, su actualización y adaptación”.

Comenzando con las estrategias, hay que partir de dos cuestiones. Primera, que las mismas conceden uniformidad, coherencia y sistematicidad al tratamiento dado, en materia de política de empleo, a los colectivos de atención prioritaria, lo que, con toda seguridad, hace ganar en efectividad a las medidas adoptadas. Y segunda, que estas estrategias, hoy por hoy, siguen siendo unas meras propuestas para la gran mayoría de los colectivos de atención prioritaria. O sea, una loable voluntad, pero, a fin de cuentas, voluntad, que puede verse, por muchos motivos, truncada. Así que se puede afirmar, sin temor a equivocación, que la casi totalidad de estos colectivos –una excepción es el Plan Garantía Juvenil Plus 2021-2027 de trabajo digno para las personas jóvenes–, carecen, pese a su previsión legal –mayores de 45 años, parados de larga duración[52] o LGTBI–, de la correspondiente estrategia, que aborde, con una visión integral, sus diferentes realidades, es decir, sus necesidades y problemáticas, que dificultan y entorpecen su inserción y mantenimiento laboral.

Desgraciadamente, estas ausencias no son las únicas. La presencia de los colectivos de atención prioritaria en los programas y servicios, tanto comunes como propios, contenidos en el PAFED, es insignificante en líneas generales, y muy particularmente en relación con concretos colectivos. En principio, deberían estar presentes en todos los ejes de actuación; sin perjuicio de que el mayor protagonismo se sitúe en el Eje 4 dedicado a la igualdad de oportunidades en el acceso al empleo. No obstante, las peculiaridades de estos colectivos se deberían poner, igualmente, de manifiesto en materia de orientación –Eje 1–, formación –Eje 2–, oportunidades de empleo –Eje 3–, emprendimiento –Eje 5– e, inclusive, en la mejora del marco institucional –Eje 6-.

Pues bien, el análisis de los actuales programas y servicios es desalentador. Salvo la posible inclusión en los genéricos[53], no existen específicos más que para los colectivos de las mujeres víctimas de la violencia de género, mujeres, discriminación por razón de edad, personas en riesgo o situación de exclusión social y personas con discapacidad –léase diversidad funcional, sensorial y/o cognitiva–. Esta anomia perpetúa sus dificultades de acceso y mantenimiento en el mercado de trabajo; y consolida a muchos de ellos en la exclusión laboral y, por ende, social.

Con todo y pese a todo, se va a abordar, con las limitaciones propias de un trabajo de esta naturaleza, tres ámbitos de intervención claves –o, si se prefiere, medidas– para los colectivos de atención prioritaria. Uno genérico y presupuesto básico para la inserción y mantenimiento del empleo como es la empleabilidad; otro instrumental, esto es, la atención personalizada; y un tercero, como son los incentivos a la contratación en cuanto que llave de acceso –presumiblemente– al mercado de trabajo.

4.1. Empleabilidad: presupuesto básico e ineludible de la inserción y el mantenimiento del empleo ^ 

La empleabilidad es un elemento crucial en la inclusión laboral, pero, además, en el mantenimiento en el puesto de trabajo; máxime con las coordenadas actuales. Hoy, los flujos de entrada y salida en el mercado de trabajo son constantes y continuos. Y no siempre obedecen a decisiones empresariales. Son muchas las personas trabajadoras que, por los más diferentes motivos, cambian de empleo.

Y en esta última dirección y sólo como apunte, hay que traer a texto esa corriente proveniente de Estados Unidos, que se ha llamado la Gran Dimisión[54]. De acuerdo con ésta, las/os trabajadoras/es optan y deciden, podría decirse, su desarrollo profesional, descartando empresas o puestos de trabajo que no se acomodan o amoldan a sus pretensiones e intereses. Aunque es mucho lo que se puede decir sobre este particular, y más con las características de nuestro mercado de trabajo, lo cierto es que es una realidad relativamente insoslayable, que coadyuva a esos mencionados flujos.

Hecho este paréntesis, hay que aceptar que el concepto de seguridad en el empleo ha cambiado a partir de la primera década de este Siglo. Así, dicha seguridad va a suponer, sin más y con todo, la posibilidad de que la persona trabajadora siempre sea empleable. Una empleabilidad consistente, fundamentalmente, en cumplir las expectativas del mercado que es como decir de la clase empresarial. Se puede reconducir a tener las aptitudes oportunas y necesarias para el desempeño del trabajo. Como se comentó con anterioridad, ya no basta con una determinada formación reglada, ni tan siquiera con el dato de que ésta sea acorde con las exigencias empresariales, sino que además es imprescindible contar con ciertas competencias[55] y destrezas comprometidas por el puesto a ocupar.

Esta empleabilidad es uno de los ejes básicos y nucleares de la política de empleo. Por tanto y como no podía ser de otra forma, está presente tanto en las Orientaciones Comunitarias de Empleo como en la propia LE, la cual le dedica su Capítulo II –arts. 34 a 39–; así como en los diferentes y principales documentos de política de empleo.

En concordancia con lo ya indicado, el art. 34 de la LE define la empleabilidad como “ el conjunto de competencias y cualificaciones transferibles que refuerzan la capacidad de las personas para aprovechar las oportunidades de educación y formación que se les presenten con miras a encontrar y conservar un trabajo decente, progresar profesionalmente y adaptarse a la evolución de la tecnología y de las condiciones del mercado de trabajo”.

Con esta finalidad, el art 37 da carta de naturaleza al Catálogo de instrumentos de empleabilidad, que puede entenderse como el listado de acciones favorecedoras de esta; y lo más significativo, por lo que aquí interesa, es que se deberá tener en cuenta las “ características que suelen ser motivo de discriminación, como así también todos los colectivos identificados como prioritarios”. En puridad, se trata de una observación obvia, ya que para asegurar dicha empleabilidad se debe partir, necesariamente, de tales peculiaridades. Y ello, puesto que la casi totalidad de los colectivos de atención prioritaria presentan déficits de empleabilidad[56]; sin que ello quede reducido a jóvenes y mujeres, que son para los que la norma legal ha concretado la baja cualificación.

4.2. Atención personalizada e individualizada para los colectivos de atención prioritaria ^ 

Otro de los puntos básicos es la atención personalizada e individualizada –art. 4.i)-, lo que es coherente con la idea de la LE de convertir a la persona en el epicentro de las políticas de empleo[57]. Por lo que no debe resultar extraño que, entre sus objetivos, esté, de conformidad con su art. 4.e), “ la atención personalizada de colectivos prioritarios para las políticas de empleo y la eliminación de cualquier clase de discriminación asegurando políticas adecuadas de incorporación laboral dirigidas a los citados colectivos”. Y, en esta misma dirección, el art. 56.1.b) incluye, dentro del catálogo de servicios, “ la tutorización individual y el asesoramiento continuado y atención personalizadas…la persona tutora prestará un servicio integral a la persona desempleada”.

Si esa atención es primordial para cualquier persona se hace aún más indispensable, si cabe, para los colectivos de atención prioritaria, puesto que se requiere de un conocimiento exacto y lo más completo posible de sus características para poder instrumentar los medios favorecedores de su empleabilidad. Y de ello es consciente la LE cuando, en su art. 31, al definir las políticas activas de empleo, dice que “ se deberá garantizar, a las personas pertenecientes a colectivos prioritarios para la política de empleo, la prestación de los servicios especializados para facilitar su inserción laboral o, en su caso, el mantenimiento del empleo y la promoción profesional”.

Como es obvio, esta atención recae en los profesionales de los servicios públicos de empleo, que son los encargados de ejecutar el correspondiente procedimiento, que conlleva la auditoría de la persona[58] –diagnóstico previo que, entre otros elementos, “ tendrá en cuenta….[la] pertenencia a colectivos prioritarios” (art. 56.1.a) de la LE)-, el diseño del plan de inserción, el control de su ejecución[59] y la evaluación del mismo. Este iter, sin embargo, se encuentra con ciertos impedimentos, algunos de gran calado y otros particulares para los colectivos de atención prioritaria, que hacen muy difícil, cuando no imposible, su desarrollo y, por ende, que se facilite y asegure la inserción laboral. Tales entorpecimientos se pueden cifrar, principalmente, en dos; aunque el segundo tiene, a su vez, varias expresiones.

En primer lugar, el conocimiento y la constatación de la pertenencia a alguno de los colectivos de atención prioritaria. Es verdad que la gran mayoría no plantea problemas; sin embargo, existen otros que sí, ya que requieren de una declaración voluntaria de la persona desempleada. Son los siguientes colectivos: drogodependientes o adictas, excluidas sociales, LGTBI y gitanas o pertenecientes a otros grupos poblaciones étnicos o religiosos. Posiblemente, aunque la LE no diga nada, son estos a los que se refiere su art. 50.4, cuando establece que reglamentariamente “ se concretará, cuando sea preciso, la forma de identificar la pertenencia a tales colectivos”. A falta de dicho desarrollo, el vacío puede dar lugar a la desatención, como colectivo prioritario, de determinadas personas desempleadas.

Lamentablemente, sobre todos estos colectivos recae un estigma social conducente al rechazo y a los prejuicios, por lo que es enormemente frecuente que se oculten estas realidades. Así pues, salvo que exista una certificación de los servicios sociales, y no para todos ellos, la única forma de atender a sus peculiaridades es haciendo visible dichas características, lo que no se va a producir en la mayoría de las ocasiones debido a ese miedo y a ese rechazo social y, más exactamente, en este contexto, al empresarial. Por ello, la persona orientadora puede que se vea imposibilitada de realizar un diagnóstico correcto.

Lo anterior debe completarse, necesariamente, con una adecuada formación de la persona orientadora[60] con la finalidad de sensibilizarla y concienciarla, sobre todo, en la ruptura de estereotipos. Y ello no sólo es fundamental de cara al tratamiento de la persona desempleada sino también, y esto es muy relevante, para evitar, con sus correspondientes efectos contraproducentes, una catalogación por error, en cuya base están dichos estereotipos.

En segundo lugar, hay que mencionar, en relación con los servicios públicos de empleo, tres importantes deficiencias.

1. La inadmisible ratio persona orientadora-persona desempleada. Ni que decir tiene que ésta dificulta sobremanera la labor de los correspondientes orientadores/as al ver disminuido, de manera considerable, el tiempo para realizar esa atención personalizada e individual, lo que va en detrimento de la efectividad de la posible y futura inserción laboral.

La solución a este problema pasa, como no puede ser de otra forma, por aumentar el número de personas orientadoras –ya que es difícil, con la trayectoria española, que lo haga, de manera sustancial, el de personas desempleadas–. Pero, para ello, es imprescindible una mayor dotación presupuestaria, que parte obligatoriamente de que los sujetos competentes asuman que este tratamiento personalizado e individualizado es el presupuesto básico y primero para la incorporación al mercado de trabajo. Es cierto que, a lo largo de los años, ha habido varios intentos de incrementar la plantilla, pero no han dado los resultados pretendidos o, al final, no han llegado ni tan siquiera a materializarse. Y esta puede que sea la tónica de años venideros. Y no porque la LE no entienda que hay que actuar en esta dirección, sino porque la sujeta a las “disponibilidades presupuestarias” –Disposición Adicional II de la LE–.

2. La formación de las personas orientadoras de empleo, puesto que no basta con la existencia, en términos numéricos, de estas/os profesionales. Es además preceptivo que tengan la cualificación correcta; y no sólo, como se ha indicado, en materia de sensibilización y concienciación, sino también de los conocimientos para poder diseñar adecuadamente el itinerario o plan personalizado de actuación, cuyo contenido, mucho más desarrollado y exhaustivo que en la Ley anterior, se contiene en el art. 56.1.c). Para estos colectivos, el art. 50.2 indica que debe tratarse de itinerarios “individuales y personales…que combinen las diferentes medidas y políticas, debidamente ordenadas y ajustadas al perfil profesional de las personas que los integran y a sus necesidades específicas”.

Con tal finalidad, debe contarse con las/os profesionales adecuadas/os, los cuales no quedan reducidos a los de los Servicios Públicos de Empleo –así como a los de los entes privados[61] fruto de la colaboración público-privada– pues, como afirma la propia LE, los itinerarios, en determinadas ocasiones, deben realizarse en coordinación con los servicios sociales[62]. Esta labor conjunta va a tener una especial incidencia para muchos de los colectivos de atención prioritaria.

Por consiguiente, dicha formación debe convertirse en otros de los ejes prioritarios de actuación. De ahí que el art. 12.2.c) de la LE afirme que, como actuación a contener en la EEAE, está “el análisis de la dotación a las oficinas de empleo de los recursos humanos y materiales suficientes para desarrollar la labor de tutorización continuada, acompañamiento y asesoramiento de las personas…usuarias de los servicios de empleo y para garantizar un sistema de gestión que facilite la identificación de perfiles, las necesidades formativas, la erradicación de sesgos y estereotipos de cualquier índole, especialmente de género, edad y discapacidad”. Lo que, de nuevo, es especialmente necesario y relevante para los colectivos de atención prioritaria.

No debe pasar inadvertido que cuando el artículo alude a los sesgos y estereotipos, curiosamente, responde sólo a algunos de ellos, y no a todos los que forman parte de tales colectivos. Puede decirse que queda circunscrito a los “históricos”, lo que puede entenderse como un tratamiento diferenciado, aunque no el único, como se verá en el último epígrafe, dentro de los propios colectivos de atención prioritaria.

Realizada esta última precisión, hay que continuar indicando que el precepto transcrito debe leerse conjuntamente con los arts. 29 y 30. Este último, rubricado con la expresión “especialización y profesionalización del personal de los servicios públicos de empleo y las entidades colaboradoras”, establece que los servicios públicos de empleo “procurarán mantener una plantilla que reúna perfiles técnicos y de gestión con la suficiente especialización en el desarrollo de políticas de empleo para dar respuesta a las nuevas realidades”. Lo ideal sería que se hubiese sustituido el término “procurarán” por estarán obligados. Por no hacerse, puede que no se satisfagan las necesidades de la persona demandante de empleo. Este mismo precepto establece que se “incluirán planes de formación para sus plantillas, las acciones necesarias para la adquisición de las competencias que permitan atender las distintas realidades”[63].

En este orden de ideas, hay que recordar que la Resolución de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se califica el Centro Estatal de Orientación, Emprendimiento e Innovación para el Empleo[64] establece el “desarrollo y ejecución de un Plan específico de formación permanente dirigido al personal del propio servicio público de empleo que realiza funciones de orientación profesional para el empleo”, cuyo contenido no queda concretado ni de manera aproximativa.

El hecho de que la mayoría de las prescripciones legales se muevan en el desiderátum y en los condicionales, hace dudar, muy mucho, de que esta formación se instituya y se canalice adecuadamente para conseguir su fin último, que no es otro que lograr adecuados profesionales de la orientación.

3. La existencia, en un porcentaje adecuado, y la formación de las personas orientadoras no son suficientes para favorecer la inserción laboral, existe un tercer óbice, en este supuesto, achacable a los artífices de la política de empleo. Para conseguir tan ansiado objetivo, se hace indispensable que se hayan diseñado y financiado las medidas oportunas en materia, aunque no únicamente, de empleabilidad.

Sin tales medidas es imposible que la persona orientadora pueda trazar el itinerario o plan personalizado, con el que atender a las necesidades y carencias de la persona demandante de empleo y, en definitiva, dibujar su mapa de empleabilidad. De ahí la importancia del Catálogo de instrumentos de empleabilidad como requerimiento ineludible para el diseño de dicho itinerario. En suma, las/os orientadores sólo podrán intervenir de existir las adecuadas medidas, que satisfagan las demandas de empleabilidad; muy acusadas, desgraciadamente, para los colectivos de atención prioritaria.

4.3. Incentivos a la contratación: una supuesta llave de acceso al mercado de trabajo ^ 

Estos incentivos a la contratación, pese a todas sus deficiencias, han sido y son la medida estrella de nuestra política de empleo. Y así quedó resaltado desde las primeras directrices comunitarias, que criticaron, con cierta dureza, que se volcase toda la acción en esta medida. El paso de los años no ha modificado la acción estatal española y, sin embargo, sí lo ha hecho la comunitaria –signo de incoherencia– que ya en las últimas Orientaciones apuesta, al menos como una medida más, por estos incentivos –Orientación nº 5-.

El devenir histórico de estos incentivos –ampliaciones, reducciones, modificaciones, etcétera– hacía imperiosa la necesidad de racionalizar y simplificar esta medida[65]. Y con esta voluntad, como se hace constar en su Preámbulo, se adopta el RDL 1/2023.

Ahora bien, dicha racionalización y simplificación no debe hacerse de espaldas a la realidad de los colectivos de atención prioritaria. Y en este sentido, el art. 36.3 de la LE establece que “el diseño de los esquemas de incentivos a la contratación…podrá tener en cuenta esta identificación de colectivos, y la intensidad con que se manifiesten sus dificultades de acceso al empleo”. Por su importancia, se quiere llamar la atención sobre el “podrá” –de nuevo, un potestativo–, que permite, de alguna manera, y nunca forzada, desatender las dificultades de estos colectivos, lo que choca con las palabras, previas a la Ley, contenidas en la EEAE; según las cuales, “las medidas necesarias para hacer más eficaces las políticas activas de empleo: [y entre ellas, la] evaluación de los incentivos a la contratación, reordenación y racionalización para garantizar su eficacia. Concentración prioritaria de incentivos al empleo indefinido de colectivos con mayores dificultades para la incorporación al mercado de trabajo…Respecto de estos colectivos los incentivos a la contratación habrán de integrar en el marco de programas específicos y multidisciplinares que contemplen diversas medidas para abordar de manera individualizada las situaciones de exclusión laboral”.

Partiendo de lo anterior, el siguiente paso es ver, por un lado, si el RDL 1/2023 ha conseguido esa buscada racionalización y simplificación, y, de otro, comprobar el tratamiento que hace de los colectivos de atención prioritaria.

Con respecto al primer punto, son varias las voces que han negado la consecución del objetivo[66], en unos casos, porque el RDL se ha limitado a mantener gran parte de los incentivos precedentes, y, en otros, porque los ha ampliado. Mientras que en relación con el segundo punto, hay que partir de que tanto este RDL como la LE contienen la misma enumeración[67]. Esto es, debe entenderse que todos los colectivos de atención prioritaria son, o deben ser, beneficiarios de incentivos a la contratación. Otra cuestión es que la cuantificación de la bonificación o de la reducción se haga depender de las conocidas dificultades de inserción. Sin embargo, la regulación pone de manifiesto que no es así.

Hay colectivos, como por ejemplo el LGTBI, que no tienen, al menos en su configuración como tales, ningún incentivo. Cuestión distinta es que lo reciban por pertenecer a otros –jóvenes, mujeres, personas con diversidad funcional, sensorial y/o cognitiva, excluidas sociales, etcétera–. Pero esta no debe ser la finalidad por un doble motivo. Por un lado, porque está obviando una de las exigencias de la LE como es atender, de manera particular, a los supuestos de interseccionalidad, y, por otro, porque está ignorando, con todo lo que ello significa, las peculiaridades y problemáticas de tales colectivos de atención prioritaria.

No obstante, las deficiencias del RDL no finalizan ahí. Otros dos problemas, íntimamente conexionados y fruto de los requerimientos de esta norma, se derivan para los colectivos de atención prioritaria.

En primer lugar, la necesidad de inscripción en el Servicio Público de Empleo. Así, el art. 4.1.a) del RDL establece como personas destinatarias de la contratación laboral incentivada las “de atención prioritaria, que figuren registradas en los servicios públicos de empleo como demandantes de servicios de empleo en situación laboral de desempleadas”.

Con el tenor del precepto, se está excluyendo a las personas de tales colectivos, que no estén debidamente inscritas en los correspondientes servicios. Puede salvarse este contratiempo con el simple entendimiento de que se trata de una formalidad. Pero no debe ignorarse que muchas de estas personas, por sus circunstancias personales y/o sociales, desconocen esta exigencia. De ahí que no habría estado de más acompañarla, de alguna manera, de una labor de difusión y conocimiento por parte de las personas integrantes de los colectivos de atención prioritaria.

Es cierto que este requisito queda excepcionado, según el art. 4.1.a) del RDL, para concretas personas[68] –o, lo que es igual, colectivos–, en las que concurre esa dificultad que se ha indicado en el párrafo inmediatamente precedente. Ahora bien, no todas ellas quedan incursas en la enumeración normativa.

En segundo lugar, la prescriptiva obligación de acreditar la condición de persona de atención prioritaria para ser beneficiaria –eso sí, la empresa contratante– del correspondiente incentivo. Una acreditación, que suscita los mismos interrogantes que se han visto en relación con la labor de la persona orientadora; y que, una vez más, se focalizan en aquellos colectivos, cuya diversidad no es visible –es más, ni tiene por qué serlo–. No parece procedente que tenga que manifestarse la condición, ya que, de hacerse, lo será tanto para el Servicio Público como, desde el primer momento, para la propia empresa. Esto puede conducir a situaciones fragrantes de discriminación.

Por ejemplo, una persona de etnia gitana que no quiera hacerla manifiesta; y no la quiere hacer, como es fácilmente previsible, por los prejuicios y el rechazo social y, por ende, empresarial. Se estaría autolimitando en su derecho a “disfrutar” de esta medida en su inclusión laboral. Pero, al mismo tiempo, su conocimiento por parte de la empresa puede llevar a su no contratación. Con este panorama, sólo cabe la hipotética y deseable situación de la persona que hace visible su condición –por otro lado, está el problema de cómo hacerse; probablemente, la única forma sería una declaración jurada– y la aceptación de la empresa. O bien, la más fácil, quizás la única viable, consistente en el conocimiento previo de la condición por parte de la empresa, que contrata a la persona gitana. Excluidas estas dos opciones, el precepto resulta inaplicable. Puede ser este el motivo de que no se hayan regulado incentivos concretos para concretos colectivos. Con lo cual no se trata más que de un brindis al sol.

En suma, se está ante una voluntad, la del RDL, que tiene significativos óbices aplicativos para determinados colectivos de atención prioritaria y que, por tenerlos, puede hacer ineficaz su pretendida protección, es decir, el favorecimiento del acceso al mercado de trabajo.

Y ello, por supuesto, sin entrar en las numerosas críticas que se les pueden hacer a estos incentivos a la contratación, dentro de las cuales destaca, sobre cualquier otra, el denunciado efecto peso muerto. Prueba de ello es que nuestra contratación, de un lado, y de otro, la disminución del desempleo de los colectivos desfavorecidos, no se ha visto, a lo largo de los años, respectivamente, ni aumentada, ni disminuida, por lo que no basta con un replanteamiento, sino que se hace imprescindible, primero, una más escrupulosa y contundente evaluación, y después, una apuesta decidida por otras medidas favorecedoras de la empleabilidad de las personas desempleadas.

5. El menosprecio y la desatención de concretos colectivos de atención prioritaria: colectivos de segunda categoría ^ 

Después de todo lo dicho, la primera y obvia conclusión es que todos los colectivos de atención prioritaria, inexorablemente, deben tener, en cuanto a las medidas y a los programas, como mínimo, un tratamiento similar o, si se quiere, un esfuerzo idéntico por parte de los artífices de la política de empleo. Siendo esto lo deseable, probablemente, no es lo real. No siéndolo desde el propio tratamiento dado a los mismos por la LE. Tres justificaciones avalan esta afirmación.

En primer lugar, el dato cuantitativo, aunque con enorme trascendencia sustantiva, de que hay colectivos que, excluida su mención en el Preámbulo de la norma, sólo aparecen en el art. 50.3; sin que se haya previsto ningún tratamiento particularizado. Es el supuesto, por ejemplo, de las personas LGTBI. Se desconoce si esta decisión es fruto de una remisión no expresa a otras normas como sería, siguiendo con este colectivo, a la Ley LGTBI. Pero, de serlo, no es, de ningún modo, suficiente, ya que esta última norma, como se ha visto, más allá de genéricos mandatos a otros documentos, tampoco contempla medidas específicas –como sería, por ejemplo, la tan ansiada cuota trans-.

Aun así, es preferible pensar, pese a todas sus deficiencias, en estas remisiones, que en una simple desatención, que desdeña y menosprecia la problemática de este u otros colectivos. Pues de entenderse de esta manera, se estaría ante un simple, y muy criticable, lavado de imagen.

En segundo lugar, el tratamiento particularizado, aunque no siempre correcto y completo, a cuatro colectivos: mujeres –art. 51–, mayores de 45 años –art. 52–, jóvenes –art. 53– y personas con discapacidad –art. 54 y Disposición Adicional Quinta[69]-.

Incluso, las Disposiciones Adicionales Sexta y Séptima establecen para jóvenes y mujeres, con una idéntica formulación, que “con carácter excepcional…[no será discriminatorio] la configuración de condiciones de trabajo y empleo específicas, si están justificadas, objetiva y razonablemente, por la concurrencia de una finalidad legítima y resultan adecuadas y necesarias para favorecer el acceso y la consolidación del empleo”; eso sí, sin que se pueda acudir a criterios discriminatorios. A lo que se añade que, para las personas de 16 y 17 años, estas medidas “deben focalizarse en promover su reincorporación al sistema educativo o la mejora de cualificaciones”. Esto último es coherente con la configuración, como colectivo prioritario, de las personas jóvenes con baja cualificación.

Esta medida no puede justificarse por los índices de desempleo de mujeres y jóvenes, ya que los de estos colectivos no son más llamativos que los de otros de atención prioritaria tales como las personas trans[70] o las personas gitanas[71].

Y en tercer lugar, resulta enormemente llamativo que el art. 12 de la LE –como también el 13.3 en relación con el PAFED–, cuando describe los Ejes de actuación de la EEAE, alude sólo a concretos colectivos. En el Eje 3 –Oportunidades de Empleo–, tras una genérica referencia a “aquellos colectivos que tienen mayor dificultad en el acceso o permanencia en el empleo”, menciona a personas “en situación de exclusión social, personas con responsabilidades familiares, víctimas del terrorismo y mujeres víctimas de la violencia de género”, que se complementa con el Eje 4 destinado a las oportunidades de empleo para personas con discapacidad. Por su parte, el Eje 5 se reduce a la igualdad de oportunidades en el acceso al empleo “dirigidas a promover la igualdad entre mujeres y hombres”. Por consiguiente, los restantes colectivos quedan fuera y, como mucho, se entenderán incluidos, de manera indirecta, en las medidas que se adopten, si es que se hace, en los demás ejes gracias a sus genéricas formulaciones.

Por consiguiente, no es descabellado, ni voluntarista admitir que existen colectivos de atención prioritaria de primera y de segunda categoría[72]. Y si para los primeros, la inserción laboral se presenta como una tarea ímproba; para los segundos, es, en la casi totalidad de las ocasiones, irrealizable e inviable y, mucho más, que dicha inserción sea en términos de calidad. Dentro de estos últimos estarían incluidos, principalmente, la casi totalidad de los “nuevos” colectivos, que representan un porcentaje nada desdeñable de la población desempleada, por lo que se desprecia sus dramas profesionales y, por tanto, personales.

Si algo debe quedar claro es que la condición de prioritario significa, o debiera significar, que son los colectivos, que requieren de una intervención específica y preferente sobre las restantes personas desempleadas[73] y, en consecuencia, que los poderes públicos tienen la obligación y la responsabilidad de diseñar y poner en funcionamiento medidas, que garanticen y aseguren su inserción laboral. De no hacerse, además, se estará fortaleciendo y eternizando el indicado agravio comparativo. Por consiguiente, la labor de neutralización de esta doble categoría debe convertirse en uno de los retos de los artífices de la política de empleo pues, de lo contrario, se estará incumpliendo y desatendiendo uno de sus objetivos defendido a todos los niveles: mercados de trabajos inclusivos y abiertos a todos[74].

Así lo propugnan las Orientaciones comunitarias nº 7 y 8. Esta última afirma que “los Estados miembros deben favorecer unos mercados laborales inclusivos y abiertos a todos”. No debe pasar desapercibido, porque resulta enormemente curioso, preocupante y revelador, que esta Orientación busca mercados “abiertos a todos” –masculino–; y, por tanto, no utiliza, pese a su intencionalidad, un lenguaje inclusivo. Igualmente, la LE, en su art. 4.a), defiende que debe favorecerse “las condiciones para la generación de mercados de trabajo inclusivos” y, en esta misma línea, la EEAE afirma que hay que conseguir la “participación en el mercado de trabajo de los colectivos más vulnerables”.

Son muchos los puntos, y no todos ellos, en honor a la verdad, competencia de la política de empleo, que todavía tienen que ser limados para hacer realidad no sólo la inclusión laboral de todos los colectivos de atención prioritaria sino para que no existan estos colectivos; empezando, como no puede ser de otra forma, por erradicar todo atisbo de discriminación –tarea, desgraciadamente, casi imposible– y para favorecer la diversidad como instrumento de potenciación de las diferencias. Y así conseguir unos entornos laborales plurales, diversos y libres. Hoy por hoy, es –o debe ser– el punto de llegada de un camino, cuya hoja de ruta no siempre se bosqueja adecuadamente por los sujetos competentes.

6. Bilbiografía ^ 

Celi Maldonado, Alejandra (2022), “Competencias blandas: acceso al empleo e innovación docente”, Noticias Cielo, extra 7.

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Pérez del Prado, Daniel (2023), “La Ley 3/2023 de empleo. Principales novedades”. Labos, Vol. 4, Número extraordinario: “tormenta de reformas”.

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UGT (2022), “Unos presupuestos que aportan estabilidad y refuerzan la solidaridad. Comentarios al proyecto de PGE 2023 (avance)”, 54.

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